Историческая справка о думе. Нормативные основы деятельности органов городского самоуправления в российской империи Пермская Городская Дума два века назад

Актуальность темы. Актуальность темы данного курсового исследования – городское самоуправление в России (XVIII - XIX вв.) – определяется важностью рассмотрения и учета ретроспективы полезного опыта для настоящего и будущего современного местного самоуправления. Нет сомнений, что исторический экскурс позволяет глубже понять сущность местного самоуправления, его социально-правовую природу, причины необходимости появления его как общественного института, а также правильно оценить современное положение данного явления в системе управления обществом и спрогнозировать дальнейшее развитие его концептуальной основы.

Как известно, в управлении такой страной как Россия, крупной, с большим производственным, научным, культурным потенциалом всегда большую роль играло государство. История российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов.

В то же время, признавая доминирование государственного управления, представляется интересным и полезным проследить судьбу формирования городского самоуправления в российских исторических условиях. Несмотря на примат госуправления, городское самоуправление развивалось на разных этапах формирования российской государственности, причем достаточно интенсивно.

Городское самоуправление являлось немаловажным элементом общей системы местного управления. Разумеется, роль его варьировалась на протяжении веков, зависела как от общей исторической обстановки, так и испытывая сильное влияние фактора персонификации. Другими словами, система городского самоуправления видоизменялась и в зависимости от личности того или иного правителя. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления в историческом ракурсе представляют значительный научный интерес.

Анализ изученных источников и литературы . Теоретической основой работы послужили учебники «История государственного управления в России», под общей редакцией профессора Р. Г. Пихои; «История государственного управления России» под общей редакцией доктора экономических наук профессора В. Г. Игнатова; «Государственное управление в России» под редакцией профессора А. Н. Марковой; учебник Н. В. Постового «Муниципальное право России» и т. д.

Также были использованы монографии В. А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов XIX века», Л. Е Лаптевой «региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века».

Источниковую базу исследования составили «Законодательство Петра I », «Законодательство Екатерины II », Законодательные акты Российской империи 1864-1917 гг.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Городское положение от 16 июля 1870 г., Положение о губернских уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г., Городовое положение от 11 июня 1892 г. Эти документы отражают опыт функционирования органов местного самоуправления от момента их возникновения до проведения контрреформ включительно, когда они были существенно урезаны и подчинены государственной власти.

Цель работы . Основная цель настоящего исследования состоит в оценке и анализе эволюции городского самоуправления в России с начала XVIII до конца XIX века.

Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи:

Проследить по основным историческим периодам становление городского самоуправления в России в период XVIII - XIX веков, выделив его специфику и характерные черты;

Раскрыть особенности наиболее значимых институтов городского самоуправления в России в указанные выше исторические периоды;

Проанализировать существо реформ и контрреформ в истории российской государственности и их влияние на становление городского самоуправления.

Объектом исследования является российское городское самоуправление в XVIII - XIX веках как историческое явление.

Предмет исследования - основные черты самоуправления, проявляющиеся в различные периоды его формирования, особенности функционирования институтов городского самоуправления, компетенции его органов.

Хронологические рамки исследования – период XVIII - XIX веков.

Структура работы выдержана в соответствии с принципом хронологии и с учетом периодов российской государственности. Исходя из хронологических рамок данной работы, XVIII - XIX векам российской истории соответствуют 4 и 5 периоды российской государственности: российская империя периода абсолютизма (XVIII – середина XIX века) и российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX – начало XX века). Учитывая логику данного исторического деления, курсовая работа включает две главы. В первой главе рассматриваются особенности становления системы городского самоуправления в период российского абсолютизма, во второй главе в центре внимания специфика городского самоуправления в период реформ Александра II и контрреформ Александра III .

1 Становление городского самоуправления в период российского абсолютизма (XVIII – середина XIX века)

1. Реформы городского самоуправления при Петре I

Наиболее характерные черты государственного строя России XVIII века наметились еще в предшествующем столетии, когда началось перерастание сословно-представительной монархии в абсолютную. В основе этого процесса лежали серьезные изменения в социально-экономическом развитии страны, вызванные генезисом капиталистических отношений, резким обострением борьбы крепостных крестьян против феодального гнета.

В начале XVIII века местное управление в России осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. Желая видеть в России столь же успешное и широкое развитие торговли и промышленности, какое он видел на Западе, Петр I хотел предоставить городскому сословию полное самоуправление.

Итак, при Петре I Россия преобразилась. Была изменена вся система государственного управления, повлекшая за собой значительное укрепление государственности страны. В первой четверти XVIII века возникла серьезная опора абсолютной монархии – бюрократический аппарат государственного управления. Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

В конце XVII - в начале XVIII веков Петром I были осуществлены реформы в области местного управления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти молодого монарха. Реформы усиливали сословную корпоративность и подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и «прорубая окно», не всегда с положительным знаком приобщения к европейским демократическим институтам и традициям. При этом многовековой опыт российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а «выжигался каленым железом», подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом.

Первым шагом в реформировании местного самоуправления было создание особого сословного управления - самоуправления горожан. Это объяснялось, прежде всего, тем, что русский город, в отличие от европейского (даже в рамках бывшей Западной Руси), в качестве общественно-самоуправленческой единицы исторически был порождением самого государства. И это обстоятельство, когда большинство древнейших русских городов прошли в своем развитии путь трансформации города-государства в земскую местную единицу, отразилось самым непосредственным образом на многовековой истории российского городского управления.

В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

В конце XVII века управление городами основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный приказом, к ведомству которого относился данный город. Воевода – представитель центральной администрации. Через него осуществляли свою власть многочисленные приказы. В целом, данный порядок не способствовал оперативности и эффективности управления.

В 1699 году Петром I были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах. Согласно эти актам города выходили из ведения приказов и воевод и теперь должны были самостоятельно создавать органы, выполняющие их функции, - бурмистерские палаты и земские избы. Большинство исследователей усматривают истоки этих мер в желании достичь определенных фискальных целей. И действительно, замена воеводы выборными учреждениями, согласно Указам от 30 января 1699 г., должна была повлечь за собой увеличение податей вдвое: «а буде в городех, где посадские и купецкие и промышленные и уездные люди по сему его великого государя указу для всяких своих мирских и росправных и челобитчиковых дел похотят у себя быть выборным своим людем и всякие доходы, что они плачивали наперед сего, платить в казну великого государя против прежнего окладу вдвое..» .

То есть городской общине предлагалось откупиться от услуг воеводы, который обходился ей, как считало центральное правительство, в сумму, равную величине платежей посада государству. Но на таких условиях от воевод отказалось только 11 городов из 70. Тем не менее, правительство стремилось к реализации своей идеи даже в ущерб фискальным интересам. Оно сделало реформу обязательной, отступив от требования платы податей вдвое. Указы о переходе на «бурмистерское управление» подрывало власть приказов, укрепляло собственно местные органы управления, которые теперь формировались снизу.

Таким образом, прослеживалась тенденция на децентрализацию управления. Связывая происходящие изменения с политическими событиями этого времени, вряд ли можно сомневаться в том, что правительство Петра I ослабляло власть приказов и воевод с тем, чтобы полнее и эффективнее ею мог распоряжаться монарх. В последующие годы городское управление не остается неизменным.

Следует также отметить реформу городского сословного управления 1723-1724 годов, когда были учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие название «магистраты».

Реформой 1723-1724 годов в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

В. О. Ключевский писал: «Петр заботился о развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом городовые магистраты, действовавшие независимо от губернаторов, под руководством главного петербургского магистрата. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин» . Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми.

В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

В основу магистратской реформы, как и большинства других нововведений Петра I , легли зарубежные образцы.

Устройство магистратского городского управления базировалось на новом классово-сословном делении тяглого посадского населения. М. В. Владимирский-Буданов пишет о магистратах: «Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив последнее самоуправления».

Здесь налицо попытка осуществить деление горожан на западноевропейский манер, без учета исторических особенностей развития городов Европы и России. Если прежний порядок выборов бурмистров предполагал формально одинаковые права всех жителей, то Регламент Главного магистрата юридически оформлял преимущества посадской верхушки. Регламент ввел новое деление посада - по социальной принадлежности. Верхний слой городского населения образовывали две гильдии. К первой были отнесены банкиры, крупные (знатные) купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел. Ко второй - мелочные торговцы и простые ремесленники, которых предписывалось Указом объединить в так называемые цехи.

Все рабочие люди, живущие наймом или неквалифицированной работой, были отнесены к третьему классу - подлых людей, которые хотя и признавались горожанами, но «к знатным и регулярным гражданам» не причислялись.

Магистратская реформа, объединяя городские сообщества в гильдии, цеха и подлых людей, изменила и характер городского управления. По петровским Указам 1699 года земские бурмистры выбирались на один год. Члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно (очевидно, преследовалась цель сделать городское управление более устойчивым). Бурмистры избирались всем городским (посадским) населением на специальном посадском сходе из представителей всех разрядов посадского общества. Членов магистрата выбирали только бургомистры и первые мирские люди и исключительно из первостепенных (то есть из членов первой гильдии). В больших или в имевших какое-либо значение городах Империи магистраты состояли из президента, нескольких бурмистров и ратманов.

Что касается компетенции, то круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были вправе до этого осуществлять земские избы. В больших городах магистраты наделялись судебной властью, равной компетенции надворного суда не только по гражданским, но и по уголовным делам, за исключением самостоятельного вынесения смертных приговоров, которые необходимо было вносить на утверждение в Главный магистрат (являвшийся также и высшей апелляционной инстанцией для городских магистратов).

Те же магистраты ведали городской полицией и городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, ведали городским начальным образованием, свалками, приютами, сиротскими домами и т. д. Причем, Регламент Главного магистрата относил к ведению полиции не только обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств, но и поддержание общественного порядка, что толковалось весьма расширительно (в частности, в гл. X ) вплоть до запрещения излишества домовых расходов. Полиции, по существу, отводилась роль исключительная.

Помимо магистратов, в городах продолжали действовать и прежние городские учреждения - мирские посадские сходы или земские советы. В состав сходов входили мирские люди, «все граждане».

На практике самостоятельность магистратов при осуществлении своих полномочий была ограничена, так как для этого в каждом конкретном случае требовалось получить одобрение со стороны Главного магистрата (причем, полученное в виде соответствующего указа). Помимо этого: от магистратов требовалось предоставлять ежегодный отчет о своей деятельности (все в тот же Главный магистрат).

Жители городов делились на «регулярных» и «нерегулярных» («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. В первую гильдию входили богатые купцы, врачи, аптекари, живописцы и другие, во вторую – мелкие торговцы, ремесленники. Все ремесленники обязаны были записаться в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали сословными делами и выполняли некоторые государственные функции в полиции и финансовых службах. Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

В результате местные органы, созданные при Петре I оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции и т. д. Уже в 30-е годы XVIII века от многого пришлось отказаться, вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 году Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 года, которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 года каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 году магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

1.2 Преобразования в городском самоуправлении в годы правления Екатерины II. Контрреформы Павла I

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце X VIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. С именем Екатерины II связано появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Н. В. Постовой справедливо отмечает, что «муниципальная реформа, произведенная Екатериной II , была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших» .

Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления . Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское», которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества: «Шестигласная городская дума составится из голоса настоящих городских обывателей, из голоса гильдейских, из голоса цеховых, из голоса иногородних и иностранных гостей, из голоса имянитых граждан и из голоса посадских в председании городскаго главы; в случае же убыли во время срока общая городская дума наполняет место из того же голоса» . Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Екатерининское законодательство стремилось выделить горожан из массы тяглого люда и более четко закрепить их сословный статус. Из общей массы городского населения юридически обособляется купечество. Новшеством явилось то, что критерием стал размер капитала. Закрепление сословного статуса за городским обывателями дополняется развитием органов сословного самоуправления и суда. Созданные при Петре I магистраты и ратуши дополняются учрежденными Екатериной II общей и шестигласной думами.

Нельзя не сказать несколько слов и о Екатерининском «Уставе благочиния или полицейском», определявшем устройство полицейского аппарата городов. В стольных городах ее возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили два пристава – по уголовным и гражданским делам – и выборные члены от купечества – ратманы. В губернских городах управы благочиния возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более четырех тысяч делились на части, в которые назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений.

В целом, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам:

В. И. Быстренко замечает, что «органы городского самоуправления были ограничены в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав» .

И все же именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

При Павле I государство также укреплялось путем централизации власти, усиления военно-полицейского режима. Что касается интересующего нас городского управления, то оно было реорганизовано: управы и думы ликвидированы, сословное управление слито с органами полиции. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 году были созданы новые военно-полицейские органы – ордонансгаузы (возглавлял их полицмейстер, городничий или комендант), в ведении которых находились военный суд и тюрьма.

Как замечает Н. Ю. Болотина, «Павел решительно разломал всю систему местного управления, учрежденную в 1775 году. Контрреформам подверглось и городское самоуправление: городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы» .

Таким образом, Павел I отменил созданное Екатериной II городское самоуправление и заменил его почти чисто бюрократическим управлением.

1. 3 Система городского самоуправления в первой половине XIX века

С вступлением на престол Александра I в 1801 году действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 года.

В первой половине XIX века в России были проведены новые реформы государственного управления, сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата. Сохранялись и военно-полицейские методы руководства.

Другой частью (сословием) населения России, нуждавшейся в изменении своего правового статуса, было городское население, которое не только выросло к первой четверти XIX века численно, но и процесс расслоения которого значительно усилился. При этом усложнялось и росло городское хозяйство, а вместе с тем и задачи, связанные с управлением городской жизнью, хотя большая часть владельцев городской недвижимостью (дворяне, разночинцы и т. д.) по-прежнему была отстранена от участия в городском самоуправлении.

Структура городского общественного самоуправления по-прежнему (хотя в большей степени и формально) основывалась на Жалованной грамоте городам. Тем не менее, нельзя не сказать, что к этому времени она все же претерпела весьма существенные трансформации. Так, практически везде в системе городского самоуправления уже отсутствовала, ликвидированная Павлом I , городская Дума как собрание городских представителей. Исполнительно-распорядительные действия, по существу, повсеместно осуществляло собрание городского общества, в котором большинство, как правило, составляли мещане. В состав Шестигласной Думы вместо предписанных Жалованной грамотой шести сословий чаще всего включались купцы и мещане. По причине неготовности и нежелания большинства купцов и мещан участвовать в деятельности городского самоуправления, все чаще функции управления концентрировались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1821 году началась работа по пересмотру Городового положения 1785 г., завершившаяся уже при Николае I , в 1846 году введением в Петербурге, а позднее в Москве, Одессе и Тифлисе, нового «Городового положения». Новое «Положение» обеспечивало преобладание дворянства, почетных граждан и купечества в городском общественном самоуправлении, предусматривая строгий административный контроль за деятельностью этих учреждений. Исходя из того, что в городское самоуправление включались неподатные сословия, «Положение» устанавливало для этих сословий очень высокий имущественный ценз - годовой доход в 100 рублей серебром с недвижимости, денежных капиталов и товаров. Поэтому, в действительности, создаваемые органы городского самоуправления были не очень представительными.

Городское общественное самоуправление подразделялось на два вида -на общее (для всего городского сообщества) и частное - по сословиям. Органами общего самоуправления становились: городской голова, общая городская Дума (как распорядительный орган) и распорядительная городская Дума (как исполнительный орган). Общее собрание сословий создавалось исключительно для выборов членов общей Думы. Для решения дел соответствующих городских сословий формировались сословные Управы - купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных ремесленных цехов, наемных служителей и рабочих. Сословное начало, лежавшее в основе формирования и деятельности органов городского самоуправления, выражалось в том, что в общей думе также действовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Городской голова был первым должностным лицом самоуправления любого российского города, председательствуя не только в общей думе, но и руководя деятельностью распорядительной Думы.

Если сравнивать нормативные акты 40-х годов XIX века с Жалованной грамотой, то первое, на что можно обратить внимание - это более четкое дифференцирование полномочий исполнительной и распорядительной городских властей, при том, что содержание этих функций практически не изменилось, а деятельность городского самоуправления была по-прежнему жестко подконтрольна центральной администрации. Как и до этого, заседание общей думы могло состояться лишь по распоряжению городского головы, а распорядительная дума в своей деятельности все так же подчинялась губернатору (как в Санкт-Петербурге) или начальнику губернии.

Наконец, высшим надзорным органом по отношению к Думе продолжал оставаться Правительствующий Сенат.

Итак, что касается городского сословного управления, то оно в первой половине XIX века претерпело серьезные изменения: были упразднены городские, депутатские собрания общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объяснялось усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма (XVIII - первая половина XIX века) развивалась довольно бурно и противоречиво, что сказывалось и на формировании городского самоуправления. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. При всех реформах государственного устройства и городского самоуправления совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.

2 Развитие городского самоуправления в Российской империи в середине XIX – начале XX века

Во второй половине XIX века в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г. реформах). В системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал . Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно.

Итак, ко второй половине XIX века Российская империя делилась в административном отношении на губернии, области и градоначальства. Каждая губерния состояла из уездов и городов. В уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединялись в волости. Соответственно выделялись губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские органы управления.

Утверждение Александром II 16 июня 1870 года Городового Положения положило начало наиболее прогрессивной реформе городского самоуправления.

2. 1 Городская реформа 1870 года

Городовое положение 1870 года заменило прежние сословные органы всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза .. В отличие от земского городское самоуправление постепенно было распространено практически на все города империи.

Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган). В отличие от земского городское самоуправление вовсе не было территориально ограничено. Городовое положение применялось практически по всей территории империи, исключая Финляндию, Прибалтику и ряд других областей.

В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему (Статья 17 «Городового положения»):

«Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условия:

1. если он русский подданный
2. если ему не менее 25 лет от рождения
3. если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов... уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений и
4. если на нем не числится недоимок по городским сборам.
5. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины принимали участие в выборах через представителей ..

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев и т. п.), забота о народном образовании и пр. Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственных властей (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставлению правительству сведений о местных пользах и нуждах.

В городскую думу входили председатель - городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными.

В отличие от земских собраний городские думы собирались в течение всего года по мере накопления дел. Количество собраний не ограничивалось прежде всего потому, что сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного управления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в пределах, указанных законом), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед верховной властью.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но при этом обязаны были соблюдать Правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях от 13 июля 1867 г. Главной целью этих Правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях.

Все члены городской управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих - губернатором. Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором.

В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях. Управа отчитывалась перед думой о своих действиях. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы.

В особых случаях, а также для руководства отдельными отраслями городского хозяйства дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах.

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и принадлежащих ему земель. Закон не давал четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого. Отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. По проектам обязательных для местного населения постановлений думы необходимо было получить заключение начальника местной полиции.

В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств. Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов) утверждались центральным правительством (соответствующими министерствами). Круг предметов, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов шире, чем для обычных, а для столиц - еще шире. Сметы городского общественного управления утверждались губернатором.

Процедура губернаторского протеста на постановления городского самоуправления сразу (в отличие от земских) стала носить чисто административный характер. Городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением - губернское по городским делам присутствие.

Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства и рассматривало споры между городским общественным управлением и правительственными, земскими и сословными учреждениями. Оно же рассматривало протесты губернатора. Частные лица и общества имели право судебного иска к городскому общественному управлению на общих основаниях.

Правительствующий Сенат как высшая контрольная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утвержденных министром внутренних дел или губернатором. Городское общественное управление обжаловало в Сенат неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей. Предание суду городского головы осуществлялось по определению I департамента Сената, основанному на представлении думы или присутствия.

2. 2 Городская контрреформа 90-х годов XIX века

В 1892 г. в соответствии с «Городовым Положением» от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах.

Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. «Положение» 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год (ст. 64 Городового Положения) .

Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 - где их численность была менее этого количества. Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам «Положение» требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и 1/2 в думах с количественным составом более 40 гласных) (ст. 70, 71 Городового Положения).

Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах - до 4 членов. Помимо членов Управы в обеих столицах, в Одессе и Риге в состав Управы входили товарищи городского головы. В небольших городских поселениях обязанности Управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел единолично на голову с назначением ему помощника (ст. 92 Городового Положения).

Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы (в Санкт-Петербурге, в том числе, и товарищ головы) назначались императором по представлению министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных или городских избирателей (ст. 114 Городового Положения).

На городские должности могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имеющие право голоса при проведении городских выборов. Причем, своего рода льготные условия были определены для замещения должности городского секретаря (секретаря Думы): на эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет; они должны были соответствовать лишь установленным в законе требованиям «неопороченного поведения» (ст. 116 Городового Положения).

Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими. Однако на служащих Городских Управ не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 трехлетия земской службы членам земских управ, не имеющим права поступления на государственную службу (ст. 121 Городового Положения).

Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4-летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению Думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости, «Положением» 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралось по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на ту же должность (ст. 124 Городового Положения). В организации земских управ этот институт отсутствовал.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях - особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей. По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы, если же по представлению управы Дума считала необходимым избрать в председатели комиссии особое лицо, то последнее, в случае его избрания, получало право голоса при рассмотрении в управе дел, относящихся к компетенции данной комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций (ст. 103 и 104 Городового Положения).

Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.

Особое общественное управление было установлено в небольших городах. В небольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось Собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 уполномоченных. Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее ста рублей. Собрание уполномоченных на тот же четырехлетний срок избирало городского старосту (с одним или двумя помощникам];). Староста председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.

Так, например, до появления Городового положения 1870 года общественное управление в городских поселениях Приамурского края строилось на основе действующего в этой области законодательства времен Екатерины II . В виду того, что оно во многом не соответствовало исторической действительности середины XIX века и не учитывало индивидуальные особенности приамурских городов, местная администрация составляла особые «Временные правила» по избранию и организации деятельности общественных структур управления. Результаты исследования показывают, что «родиной» городского общественного управления в Приамурском крае стал Николаевск, где оно появилось в 1863 году. Городское управление состояло из старосты и кандидата к нему, избираемых собранием городского общества. Избранными в должности городского общественного управления могли быть как русские подданные, так и иностранцы, прожившие в приамурских городах не менее трех лет. Функционирование общественного управления контролировало особое Присутствие по городским делам. В Благовещенске общественное управление открылось в 1868 г., его составляли выбираемые обществом городовой староста (председатель) и один заседатель (член). На каждую должность избиралось по одному кандидату. Срок службы должностных лиц ограничивался одним годом. В состав городского общества входили и русские и иностранцы. Компетенция городских общественных управлений не выходила за рамки хозяйственных вопросов.

Преобразование городского общественного управления в соответствии с Положением 1870 г. в дальневосточных городах началось в середине 70-х гг. XIX века. Во Владивостоке новые городские учреждения появились в 1875 г., в Николаевске-на-Амуре – на рубеже 1875 – 76 гг., в Благовещенске – в 1876 году. В первых двух городах выборы проводились по упрощенной схеме – с разделением избирателей на два разряда вместо трех, кроме того, обязанности управ возлагались единолично на городского голову. Вопрос о создании полноценной управы во Владивостоке получил разрешение только после преобразования его из поста в город. В Хабаровке городское общественное управление в период с 1880 по 1892 гг. действовало на основании Устава о городских обывателях. В качестве совещательного органа по хозяйственным делам при старосте действовала особая комиссии из горожан .

Городовое положение 1892 г. в полном объеме вводилось в Хабаровске (1893), Благовещенске, Владивостоке и Николаевске-на-Амуре (1894). Упрощенное общественное управление сформировалось во вновь образованных городах – Никольск-Уссурийском (1898) и Зейской Пристани (1906). Общественную власть здесь представляли собрание уполномоченных и староста. В начале ХХ века в некоторых поселках, возникших на территории края вдоль железнодорожных линий, создавались поселковые общества. Однако широкому распространению городского упрощенного и поселкового управлений препятствовало противодействие ведомственных учреждений, крестьянских и казачьих обществ, интересы которых затрагивались при землеустройстве городских поселений. Центральная и местная администрация возлагали на городское управление также обязанности, направленные на удовлетворение государственных нужд за счет местного населения. Наряду с отличительными признаками систему городского самоуправления в Приамурском крае характеризовали такие общероссийские черты, как: неравенство городских обывателей, отсутствие среди электората представителей поместного дворянства, преобладание торгово-промышленных и буржуазно-чиновничьих элементов, политическая неопытность и абсентеизм избирателей и т.п.

Организационно-правовые основы системы местного самоуправления, заложенные в пореформенный период, регламентировали существование и функционирование общественных учреждений в Приамурском крае до революционных событий 1917 года.

Итак, буржуазные реформы 1860-1870-х годов слабо коснулись дальневосточной окраины: «Городовое положение» и судебная реформа стали осуществляться лишь в 90-е годы, но полностью проведены ни были, а земства так и не введены до 1917 года.

Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп.

Заключение

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы попытались проследить основные этапы становления и развития городского самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Серьезные изменения в системе городского самоуправления произошли во время правления Петра I , Екатерины II .

Петр I , желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по западным образцам, учреждает бурмистрскую палату; под его руководством формируются органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. К времени правления Петра I относится начало юридического оформления городского сословия.

Дворянство со времени Петра I призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованое среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II .

Значительно реформирование городского самоуправления при Екатерине II в период просвещенного абсолютизма. Во время ее правления происходит становление городского государственного и общественного управления. К важным достижениям можно отнести формирование стройного аппарата местного самоуправления.

Но в целом, усилия Екатерины II и Петра в сфере управления носили ярко-выраженный охранительно-традиционалистский характер, укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управления, отделяли Россию от Запада с его реформистскими и революционными демократическими процессами. Контрреформы Павла I обнаружили неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал. Все это сказалось и на ограничениях в системе местного городского самоуправления.

Особенно роль полицейского начала проявилась в период правления Николая I . Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

С начала XIX века начинает формироваться институт градоначальства. Градоначальник был приравнен к губернатору, заведовал городским управлением, благоустройством. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление.

В целом, эволюция управления в России в период абсолютизма, особенно не последнем его этапе характеризовалась усилением самодержавной природы государственного управления и, как следствие, ограничениями в сфере городского самоуправления.

Падение крепостного права явилось своеобразным этапом в замене господства феодального способа производства капиталистическим. Феодальные производственные отношения в России заменялись буржуазными. Изменения в экономической структуре общества неизбежно должны были вызвать соответствующие изменения и в его политической, государственной и правовой системах.

Важное значение в повороте России на путь индустриализационной модели имели реформы 60-х годов XIX века, одной из которых была городская реформа Александра II , явившаяся важным этапом в становлении местного самоуправления.

Она ввела новые органы местного управления, позволила вывести русский государственную культуру на новый уровень.

В результате реформ произошла трансформация русского общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры новейшего времени.

К сожалению, надо заметить, что контреформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Можно сказать, что процесс становления системы местного управления в России – процесс очень сложный и незавершенный, поскольку в с приходом Великой Октябрьской революции году система эта была разрушена.

Так или иначе, городское самоуправление сыграло большую роль в судьбе России. Кроме того, остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время, чему в немалой степени должно способствовать тщательное изучение истории этого явления в контексте российского государственности.

Список использованных источников и литературы

1. Законодательство Екатерины II : В 2 т. Т. 1. – М. : Юридическая литература, 2000. – 1056 с.
2. Законодательство Екатерины II : В 2 т. Т. 2.–М. : Юридическая литература, 2001.–984 с.
3. Законодательство Петра I . – М. : Юридическая литература, 1997. – 880 с.
4. Реформы Александра II . – М. : Юридическая литература, 1998. – 464 с.
5. Российское законодательство X – XX веков: В 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. – М. : Юридическая литература, 1988. – 432 с.
6. Сборник документов по истории государства и права СССР: досоветский период. – Свердловск, 1987. – 214 с.
7. Дальний Восток России в материалах законодательства. 1856 – 1861 гг. -Владивосток, 2002. – 320 с.
8. Быстренко, В. И. История государственного управления и самоуправления в России / В. И. Быстренко. – М. : ИНФРА-М; Новосибирск: Издательство НГАЭиУ, 1997. – 92 с.
9. Владимирский-Буданов, М.В. Обзор истории русского права / М. В. Владимирский-Буданов. – Ростов-на-Дону: Феникс, 1995. – 640 с.
10. Гильченко, Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России / Л. В. Гильченко // Государство и право. – 1996. - № 2. – С. 142 – 153.
11. Государственное управление в России /Под ред. А.Н. Марковой – М. : Юнити, 2002.–333 с.
12. Исаев, И.А. История государства и права России / И. А. Исаев. – М. : Юристъ, 1999. – 608 с.
13. История государственного управления в России/ Под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М. : РАГС, 2002. – 380 с.
14. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. –604 с.
15. История отечественного государства и права. Ч. 1. /Под ред. О.И. Чистякова. – М. : БЕК, 1999. – 360 с.
16. Ключевский, В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории В. О. Ключевский. – М.: Мысль, 1989.–476 с.
17. Лаптева, Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) Л. Е. Лаптева. – М. : РАН, 1998. – 150 с.
18. Левков, С. А. Муниципальная реформа в региональном контексте / С. А. Левков// Вестник ДВО РАН. – 2005. - № 5. – С. 8.
19. Нардова, В. А. Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов XIX века / В. А. Нардова. – Л. : Наука, 1984. – 260 с.
20. Постовой, Н. В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. – М. : Юриспруденция, 2000. – 352 с.
21. Фадеев, В.И. Муниципальное право России / В. И. Фадеев. - М. : Юристъ, 1994. – 305 с.

Ф.А. Селезнёв

Очерки истории городской Думы

Русские города имели древние традиции самоуправления. Сначала их жители решали общие дела на вече. А при Иване Грозном были созданы постоянные органы местной («земской») власти – земские избы.

Земская изба – это прямая предшественница городской думы. Избиралась она «посадскими людьми». Посадские люди жили в «посаде» – торгово-промышленном поселении за стенами города (крепости). В Нижнем Новгороде имелось два посада – Верхний (в округе современной площади Минина и Пожарского) и Нижний (там, где ныне улица Рождественская).

Земские избы во главе с земскими старостами начинают создаваться в 1550-е годы. Когда появилась земская изба в Нижнем Новгороде, точно неизвестно. Насколько мы знаем, первое упоминание о нижегородских земских старостах содержится в грамоте датированной 1566 годом. Земские старосты и прочие должностные лица каждый год определялись на сходе посадской общины (или «мира»). Новый год тогда считался с 1 сентября. Около этого времени и проходили выборы.

Всего в земские службы в Нижнем Новгороде в XVII веке мир избирал около трёхсот человек. Кто же входил в их число? Прежде всего, это наиболее уважаемые и, как правило, состоятельные жители посада («добрые и пожиточные которым бы мочно было верить»), входившие в совет при земской избе (около 70 человек). Они обсуждали насущные дела (например, строительство посадских острогов, мостовых и мостов через городские овраги), а также осуществляли раскладку тягла. Иначе говоря, они решали, какую сумму налогов в пользу государства (в зависимости от своего достатка) будут платить хозяева дворов. Богатый («лутчий») платил больше бедного («худого»).

Сбор косвенных налогов и пошлин доверяли «верным головам» (например, таможенным или кабацким) и помогавшим им «целовальникам» (целовавшим крест в том, что будут добросовестно выполнять свои обязанности). В Нижегородскую таможню мир ежегодно избирал 70–80 целовальников, в Государев кабак (виноторговля тогда была государственной монополией) – около пятидесяти целовальников. Избрание на подобные должности являлось не правом, а государственной повинностью. Когда верный голова с целовальниками не собирали нужной суммы налогов, то они обязаны были покрыть недостачу из собственных средств. Если же они не могли возместить недобор, тогда за них это приходилось делать их избирателям.

Земские должности не оплачивались, а сил и времени отнимали много. Поэтому занимали их, не всегда охотно. Однако были люди, которые, не жалея сил, отдавались общественному служению. Самым известным из них, безусловно, является Козьма Минин. «Продавец мясу и рыбе», в сентябре тяжелейшего для Руси 1611 года он был избран земским старостой. Сразу после вступления в должность Минин начал выступать перед нижегородскими посадскими людьми. Он призвал земляков найти средства для спасения «Московского государства», не жалея не только собственного имущества, но и жён и детей («и дворы свои продавать и жены и дети закладывать») . Благодаря самоотверженным усилиям нижегородского самоуправления необходимые деньги были собраны, ополчение снаряжено, Москва освобождена, а Россия восстановила свою независимость.

Посадская община оказалась весьма долговечной. Пройдя сквозь огонь Смуты и иностранной военной интервенции, она уцелела в бурную эпоху петровских преобразований и дожила до времён Екатерины II, когда в истории городов произошли важные изменения. Согласно Манифесту императрицы от 17 марта 1775 г. городское торгово-промышленное население («гражданство» или посадские люди) стало называться на польский манер «мещанами» (В Польше и Западной Руси город называли «местом», а горожан – «мещанами»). Мещане могли вступить в одну из трёх купеческих гильдий. Для этого им было нужно назвать размер своего капитала и уплатить пошлину в казну – 1% с этой суммы.

Для записи в 1-ю гильдию в 1775 г. требовалось объявить капитал в 10 тысяч и более рублей, во вторую гильдию – от одной до десяти тысяч, в третью – от 500 до тысячи рублей. Мещане, получившие гильдейское свидетельство, именовались купцами. Они освобождались от подушной подати и имели ряд привилегий. Мещане, не записавшиеся в гильдии, этих преимуществ не имели. Они в полном объёме несли «мещанские подати, службы и тягости», занимаясь «мещанским торгом, ремеслом или промыслом».

Купцы и мещане каждого города составляли «общество купцов и мещан» или «общество градское». Так теперь называлась старая посадская община. Руководил им городской староста (земский староста XVI – XVII веков). Соответственно прежняя земская изба превратилась в «дом общества градского» (он же «дом купечества и мещанства»).

По изданным в 1775 г. «Учреждениям для управления губерний» общество градское, кроме старосты, избирало ещё ряд должностных лиц. В том числе: судей словесного (устного, нижнего) суда, городского голову (он председательствовал на избирательных собраниях общества и в т.н. «сиротском суде»), а также двух бургомистров и четырех ратманов городового магистрата (этот орган был судом для торгово-промышленного населения города и фиксировал сделки с недвижимостью).

«Жалованная грамота городам» (1785) сохранила эти учреждения, добавив к ним ещё одно – городскую думу. Её отличие состояло в том, что она избиралась не только купцами и мещанами, но всеми «городовыми обывателями».

Кого относило к ним законодательство? На данный вопрос отвечает ст.77 «Жалованной грамоты»: «Городовыми обывателями разумеются все те, кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение имеют, или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость». В зависимости от этих признаков городовые обыватели подлежали записи в одну из 6 частей Городовой обывательской книги и, соответственно, делились на 6 разрядов (ст.58–76).

«Настоящими городовыми обывателями» именовались владельцы недвижимости. Другие разряды избирателей составляли: купцы каждой из трёх гильдий, цеховые ремесленники, «иногородние и иностранные гости» («те иных российских городов и иных государств люди, кои ради промысла или работы, или иных мещанских упражнений записалися»), «именитые граждане» семи категорий (учёные, художники, банкиры, кораблехозяева и т.д.), а также посадские люди. Каждые три года они должны были с помощью баллотировки (голосования белыми и чёрными шарами) выбирать гласных Общей городской думы.

На отдельных собраниях настоящим городовым обывателям предписывалось определить по одному гласному от каждой полицейской части (района) города. По одному гласному выбирали каждая купеческая гильдия, и каждый цех. Иногородние и иностранные гости определяли одного гласного от «каждого народа», именитые граждане – от каждой из упомянутых выше семи категорий, если в городе в неё входило не менее 5 человек. Например, 5 банкиров могли послать своего гласного в Общую городскую думу, а 4 уже нет. Посадские выбирали по одному гласному от каждой полицейской части (района города).

Так гласил закон. Однако с реализацией его возникли трудности. Это хорошо видно на примере Нижнего Новгорода. Процедура выборов в городскую думу была слишком нова и не отлажена на практике. Поэтому хотя указ о введении вновь изданного городового положения был прислан в местный магистрат 10 декабря 1785 года , баллотировка гласных не состоялась ни в 1785, ни в 1786 году.

Первые выборы в Нижегородскую общую городскую думу прошли только в первой половине 1787 года. Да и тогда не обошлось без накладок. Чётко по закону удалось организовать выборы лишь от трёх разрядов горожан – купцов, цеховых и посадских людей.

Купцы имели старшин и списки членов своей гильдии, поэтому сойтись и избрать гласного для них труда не представляло. То же самое можно сказать о цеховых ремесленниках (кузнецах, серебряниках, портных, сапожниках, столярах, калачниках). Посадские люди также имели богатый избирательный опыт и могли без затруднений выбрать своих представителей в Общую городскую думу. А вот когда дело дошло до настоящих городовых обывателей, иностранных и иногородних гостей и именитых граждан, начались проблемы.

Кто должен был составить их списки, вызвать на собрание, подсчитать шары, заверить протоколы? Об этом «Жалованная грамота городам» умалчивала. Это сильно затруднило выборы даже в столицах. В Петербурге и Москве в 1786 г. в Общих думах заседало лишь по одному гласному от именитых граждан. Это значит, что удалось провести собрание только одной (!) из семи категорий этого разряда избирателей. И это в городах, где имелись университет, Академия наук, Академия художеств! А в Нижнем Новгороде выборы от именитых граждан вообще не состоялись. Как и выборы от иностранных и иногородних гостей.

Что касается настоящих городовых обывателей, то поскольку по закону их избирательные собрания должны были проходить в каждой полицейской части города, то ничего не оставалось, как поручить их проведение полиции.

Тем более что эти выборы часто сопровождались конфликтами. Ведь предстояло собрать в одном зале (как равных!) домовладельцев-дворян и домовладельцев-«мужиков». Дворяне всячески старались от этого уклониться. Если же их всё-таки выбирали гласными, в Думу они не ходили, отговариваясь болезнью.

СОЗЫВ 1787–1788 годов

Сведения о самых первых шагах самого первого состава Нижегородской городской думы имеются в журналах её присутствия за 1787 год. В указанном документе содержатся протоколы заседаний как Общей, так и Шестигласной городской думы.

Открывает Журналы протокол заседания Нижегородской общей городской думы от 5 июля 1787 года. В этот знаменательный день она и была основана.

Председательствовал на первом заседании (как и на всех прочих) Городской голова Иван Алексеевич Брызгалов.

Первыми гласными Нижегородской общей думы были избраны: от купцов 2-й гильдии – Яков Щепетильников, от купцов 3-й гильдии – Иван Сырейщиков, от посадских людей 1-й части – Иван Нищенков, от посадских людей 2-й части – Никита Хвастунов, от посадских людей 3-й части – Семён Ветошников, от цеховых ремесленников – Степан Заикин, Андрей Колчин, Степан Рыбанов, Сергей Смирнов, Семен Серебренников.

От настоящих городовых обывателей удостоились избрания гвардии прапорщик Иванов (1-я часть), гвардии капитан Слезников (2-я часть) и купец Василий Косарев (3-я часть). Но офицеры-дворяне Иванов и Слезников на заседания не являлись, сказавшись больными.

Общая дума созывалась редко. Только для выборов членов шестигласной думы или для решения особо важных и трудных вопросов. А для «всегдашнего отправления дел» надлежало «всякую неделю» собираться шестигласной думе (ст.172, 173). Её заседания начинались в 8 – 9 часов утра. Проходили они в Доме общества градского на Нижнем Базаре, недалеко от церкви Иоанна Предтечи.

Василий Косарев – от настоящих городовых обывателей

Иван Нищенков – от посадских людей

Сергей Смирнов – от цеховых ремесленников

Яков Щепетильников – от купцов

Первое заседание Нижегородской шестигласной думы состоялось 8 июля 1787 года. Свою практическую деятельность она начала с запроса городовому магистрату о городских доходах и собственности, в том числе о местах «удобных для заведения мельниц, рыбных ловель», кем они содержатся и за какую сумму оброка. Думу также занимал вопрос об определении «здесь в городе торгового дня» и места «куда приходить продавать и покупать удобно, что кому потребно».

Эти предметы привлекли внимание гласных далеко не случайно. Ведь ст. 177 «Жалованной грамоты…» управление «городовыми доходами» передала именно в ведение городской думы. Между тем одним из основных источников городского дохода (согласно ст. 149 «Жалованной грамоты…») как раз и являлись принадлежащие городу «места, удобные для заведения мельниц, или рыбные ловли, или перевозы». Кроме того «Жалованная грамота…» (ст.167) возлагала на городскую думу обязанность «поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может», а также заботу «о заведении площадей для стечения народа на торгу». Таким образом, Нижегородская шестигласная дума свои первые шаги сделала в полном соответствии с «Жалованной грамотой городам».

На первом заседании Шестигласной думы был решён вопрос и о ведении её делопроизводства. Гласные постановили «по вступающим в сию думу входящим и по слушающимся в оной думе рассуждениям вести журналы». Кроме «входящих» и «рассуждений по ним» в журнал помещались «учинённые приговоры» и «по ним исходящие». В начале журнала помещался список явившихся на заседание гласных. Ведение журнала поручалось городскому писарю и двум его помощникам. Один из них вёл запись и заверял журнал своей подписью. Другие читали журнал и также расписывались в этом. Так в конце цитируемого журнала от 8 июля значится: «писарский помощник Егор Корчагин писал», выше – «писарский помощник Григорий Турчанинов читал», ещё выше – «городской писарь Степан Протопопов читал».

Журнал подписывали и присутствовавшие на собрании гласные. Либо ставили свою личную печать. Так в журнале от 8 июля после подписей гласных читаем: «За неумением грамоте и писать гласного Ивана Нищенкова, приложена его печать».

Своя печать (согласно ст.171 «Жалованной грамоты…») полагалась и Городской думе. На описываемом заседании «печать с городовым гербом» на средства из городского дохода поручили сделать городскому старосте. А уже 19 июля 1787 года староста Матвей Лбов подал рапорт о выполнении этого приказа и представил печать, которая «для хранения и печатания ею» была передана писарским помощникам.

9 июля 1787 г. Шестигласная дума собралась во второй раз. Гласные «приговорили» обратиться в городовой магистрат и «к правящему здесь комендантскую должность господину пример майору Рехенбергу» с новым запросом. Дума желала знать «в оном городовом магистрате есть ли книга с описанием домов, строений, мест и земель городских под номерами». Ещё один, заданный Думой вопрос: «мещанские подати, служб тягости, всяк ли здесь в городе мещанин торгом, ремеслом или промыслом промышляющий несет наравне с мещанством, или кто из них, почему от оных освобожден и есть ли таковые, которые в мещанство здешнее не записаны, а мещанским промыслом промышляют». Гласные справлялись: «дворяне и другого звания люди, кроме мещан, которые имеют собственные свои домы или сады, или земли, или места в городе или в предместье несут ли гражданские тягости равно протчим мещанам и каковые именно».

Нормы о том, что не записанный в мещанство не может заниматься мещанским промыслом, а дворяне-домовладельцы должны «нести гражданские тягости равно прочим мещанам» содержались в статьях 11 и 13 «Жалованной грамоты». Для купцов и мещан они стали настоящим подарком. Ранее им сильно досаждали крестьяне ближних к городу сел, торговавшие в Нижнем Новгороде, но не нёсшие за это «служб тягости». А уж о том, что эти тягости наравне с ними будут нести и дворяне, мещане не могли и мечтать. Не удивительно, что именно эти положения «Жалованной грамоты» Нижегородская шестигласная дума, состоявшая только из купцов и мещан (цеховых ремесленников и посадских людей) постаралась воплотить в жизнь в первую очередь.

Следующий раз Шестигласная дума собралась через неделю, 28 июля 1787 г., дабы выслушать чтение «о городах и ремёслах положения статей» (речь идёт о «Жалованной грамоте городам»). Чтение этого законодательного акта было продолжено на заседании 3 августа.

Внимание гласных привлекла ст.52, позволявшая обществу градскому «исключить из общества градского гражданина, который опорочен судом или которого явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был». На заседании 12 августа было решено обратиться в городовой магистрат с требованием уведомить «нет ли таковых подходящих к исключению из общества градского здешних граждан лишенных доброго имени и буде оные есть окажутся, то кто имяны».

Угроза исключения была важным рычагом воздействия на нарушителей спокойствия. И вполне естественно, что городская дума, на которую «Жалованная грамота…» (ст.167) возложила сохранение тишины и доброго согласия, а также борьбу со всем, что «доброму порядку и благочинию противно» решила им воспользоваться.

Заседание шестигласной думы 17 августа 1787 г. было посвящено замене гласного Общей думы от настоящих городовых обывателей 1-й части капитана Слезникова, отказавшегося от своей должности, купцом Фёдором Пачкуновым, который был приведён к присяге.

19 августа 1787 г. шестигласная дума вновь обсуждала вопрос, связанный с городской собственностью. Гласным стало известно, что купец Иван Стешев «застраивает с товарищами в медном ряду места деревянной лавкой». Однако его права на использование этого участка ничем не подтверждены. Поэтому Дума «приговорила» обратиться в городовой магистрат за сведениями об имущественных правах как Стешева, так и прочих «того медного ряда лавочных владельцев».

Итак, мы видим, что в первый год своего существования Нижегородская городская дума, прежде всего, решала вопросы, касающиеся справедливого распределение повинностей, а также определения размеров городской собственности и городских доходов.

Источники доходов города были чётко определены екатерининской «Жалованной грамотой» (ст.146–151). В их число входили:

• 1% прибыли от проданного в городе вина (продажа крепких горячительных напитков тогда находилась в руках государства);
• доходы от сдачи в аренду городской собственности (в том числе мельниц, рыбных ловель и перевозов);
• «штрафные деньги в том городе, с купцов и мещан оного взыскиваемые».

Кроме того, казна общества градского, согласно ст.42, могла пополняться «добровольными складками».

Главным городским финансистом был городовой староста. Именно к нему поступали «добровольные складки» и прочие городские доходы. Он же организовывал торги на сдачу в аренду («в оброк») городской недвижимости. Добавим, что староста также вносил в уездное казначейство подушную подать с мещан и однопроцентный сбор с объявленного купцами капитала, получая за это соответствующие квитанции.

До городской реформы 1785 года староста обо всех своих действиях рапортовал городовому магистрату. Но ст.177 «Жалованной грамоты» поручила управление городовыми доходами и расходами Городской думе. Поэтому староста начал отчитываться уже перед ней, а Дума в свою очередь посылала финансовые ведомости губернатору и отчёт в губернскую казённую палату, которая отслеживала все денежные операции с государственными средствами в данной губернии.

Существенной частью дохода Нижнего Новгорода мог стать однопроцентный сбор с каждого рубля, полученного казной за продажу крепких спиртных напитков. Однако в 1789 году Шестигласная дума с горечью констатировала, что с «прибыльной суммы питейного дохода однопроцентных денег в сию думу приходом не поступает». Оказалось, что губернатор И.С. Белавин в 1786 году велел эти деньги напрямую перечислять на содержание Нижегородского главного народного училища, открытого в сентябре того же года. (Предполагалось, что там будут учиться дети купцов, мещан и разночинцев). В распоряжении городской думы, таким образом, остался только оброк от сдачи в аренду городского имущества.

Весь доход города в 1787 году составил 396 рублей 32 с половиной копейки. Эти деньги «Жалованная грамота» (ст. 152) позволяла потратить на три предмета:

• на содержание магистратов и прочих людей, «коим по городской службе жалованье определено» (заметим, кстати, что ни Городской голова, ни гласные Городской думы жалованья не получали);
• на содержание городских школ и других заведений, Приказу общественного призрения предписанных;
• «строение городское и починка оного».

Издержки на прочее требовали разрешения губернатора (ст.154). Лишь «добровольные складки» обществу градскому дозволялось тратить по своему усмотрению (ст. 42). Но о «добровольных складках» в 1787 году документы не сообщают. Соответственно все городские деньги были потрачены на Главное народное училище, благоустройство (починка мостовой) и на содержание городских учреждений.

ГОРОДСКИЕ РАСХОДЫ В 1787 году

15 столов и скамеек, естественно предназначались для школьников. А вот на 6 дубовых стульях с подушками, очевидно, должны были восседать члены Шестигласной думы. Вероятно, и 4 ломберных стола также украсили интерьер Думы.

СОЗЫВ 1789–1791 годов

В Городской думе в эти годы председательствовал Городской голова Иван Юрин.

Гласным этого созыва вскоре после избрания пришлось на деле доказывать, насколько они верны закону и интересам города. В 1789 году два важных человека (премьер-майор Рехенберг, начальник местной полиции и секунд-майор Карл Ребиндер, родственник нижегородского генерал-губернатора) решили заняться предпринимательством. Они подали в наместническое правление просьбу дозволить им «поставить пильную ветряную мельницу на печорском поле на самом конце выгону городской земли неподалеку от часовни и монастыря Печерского». (Выгоном называлось место, где паслось городское стадо – в те далёкие времена многие нижегородцы имели своих коров).

Поскольку дело касалось городской собственности, наместническое правление переслало его в Городскую думу. Для его рассмотрения она собралась 23 марта 1789 года. Гласным предстояло либо пойти навстречу влиятельным персонам, либо встать на страже Городового положения, статья 3 которого запрещала «городовые выгоны застраивать». К чести гласных отметим, что они выбрали сторону закона и соблюли интересы города. Чтобы у «городского скота недостатка в земле и траве вытти не могло» Нижегородская общая дума решила Рехенбергу и Ребиндеру отказать.

СОЗЫВ 1792–1795 годов

В Нижегородской думе председательствовал тогда Городской голова Семён Иванович Лошкарёв.

Этому созыву гласных пришлось работать на год дольше положенного срока, потому что возникли проблемы с избранием новых гласных.

В указанный период доходы города по-прежнему складывались от сдачи в аренду его собственности. Оброк шёл за построенные на городском берегу «шалаши» (там шла торговля хлебом и прочими припасами) «рыбные ловли», а также за использование городских мер и весов.

Для сбора денег за меры и весы городским обществом избирались особые люди. Они сдавали полученные средства городскому старосте. Тот сообщал цифру поступлений Городской думе, делал соответствующую отметку в Книге записи сумм городских доходов и сдавал наличность в уездное казначейство, получая там квитанцию. Казначейство в свою очередь выдавало жалованье городским служащим.

В соответствии с Жалованной грамотой, Нижегородская городская дума продолжала борьбу со всем, что «доброму порядку и благочинию противно». В 1795 она постановила отослать в смирительный дом посадских людей Андрея Железнова и Степана Заикина, которые «почти всегда в пьянстве» находятся и при этом «делают разные неистовства». Нарушителей спокойствия предписывалось держать там до той поры, когда они «исправятся, и порядочное их состояние городская дума заприметит».

СОЗЫВ 1796–1797 годов

Председательствовал в Думе Городской голова Алексей Дмитриевич Бородин. При выборах гласных этого созыва вновь произошёл конфликт, связанный с нежеланием дворян вместе с посадскими мужиками участвовать в городском самоуправлении. Гласный от настоящих городовых обывателей дворянин Руднев (воинское звание – подпоручик) сразу после избрания сделал заявление об освобождении его от обязанностей члена Думы. Соответствующую бумагу он отправил в полицию, которая обеспечивала проведение выборов от настоящих городовых обывателей и явку избранных гласных к городскому голове. Ссылаясь на екатерининскую «Жалованную грамоту дворянству», подпоручик доказывал, что дворяне не обязаны служить нигде, кроме как по выборам в судейские должности и, в случае надобности, в военной службе, ибо призванием их должно быть земледелие и добывание металлов и минералов из недр земли. Вследствие этого Руднев просил полицию «дабы благоволила она о непринуждении его к исправлению столь неприличной званию его должности гласного». И, не смотря на то, что сам губернатор утвердил его в этом «неприличном» качестве, Руднев в Думу не являлся.

Вообще период 1796–1797 годов был для Нижегородской думы временем весьма конфликтным. Противоречия возникали у неё и с отдельными гражданами и с губернскими властями. Камнем преткновения стал вопрос о распоряжения городской землей. Статья 2 «Жалованной грамоты городам» по этому поводу гласила: «Городу подтверждаются правильно принадлежащие по межевой инструкции или инако законно земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места». Нижегородские гласные поняли это так, что в их ведении находится все пространство внутри городской черты. А, значит, у них есть право дозволять или запрещать строительство на городской земле. Кроме того, раз земля является собственностью города, то его власти могут за пользованию ею ввести поземельный сбор. И требовать его уплаты со всех домовладельцев. А также с торговцев-негорожан которые продают свои товары с плотов, причаливших к городскому берегу.

Однако у губернских властей на сей счет существовало другое мнение. Отвечая за выполнение утвержденного в 1770 году императрицей Екатериной II плана градостроительного развития Нижнего Новгорода, губернатор лично разрешал строительство каждого нового дома. Подчиненное ему наместническое правление в ходе генерального межевания 1784–1787 годов выдавало «владенные указы» на отдельные участки городской земли. Соответственно губернатор считал распоряжение городской землей своей прерогативой. Поэтому когда купец Иван Кокорев пожаловался, что Городской голова Бородин от лица Шестигласной думы требует сломать второй этаж возводимой им около Гостиного двора деревянной лавки, губернатор И.С. Белавин счел нужным вмешаться. Тем более что лавка строилась с его дозволения. 12 апреля 1796 г. Правитель губернии рекомендовал Городской думе купцу Кокореву сооружение второго этажа «докончить не воспрещать». «Если же градская дума имела повод запретить производить то строение, в таком случае могли бы, наперед, объяснить мне», – писал Белавин .

Сменивший Белавина в мае 1796 года А.Л. Львов ещё более жестко пресекал стремление городских властей увеличить доходы Нижнего Новгорода за счёт введения новых налогов на его жителей. Рассмотрев представление Городской думы о поземельном сборе, губернатор 13 июня 1796 года сообщил, что находит «неправильным збор с домов построенных разного звания людьми и с плотов пристающих к берегу градскому с разными припасами». Львов указывал, что этот сбор «будет им в тягость, ибо есть таковые, что никакой сумы заплатить не в состоянии». Что касается плотов с «привозимыми мелочными товарами и разными продуктами», то, как полагал губернатор, налог с них «может или умалится привоз в город нужных вещей или к отягощению общему возвысится цена оным». Поэтому Львов рекомендовал думе «из предложения своего збор поземельной з домов и с приставаемых к берегу лодок изключить». Губернатор полагал, что налогом следует обложить не всех жителей, а лишь городских торговцев, владельцев лавок и «будок квасных» «соразмерно приносимой хозяевам прибыли» .

В итоге, однако, губернские и городские власти пошли на компромисс. Платить пришлось не только владельцам торговых мест, но и хозяевам домов. Деньги эти собирали назначенные Городской думой гласные. Но тратить их по своему усмотрению дума не могла. Всё должно было идти на содержание городской полиции.

В 1797 году горожанам пришлось особо раскошелиться ещё и на строительство гарнизонных казарм . Впрочем, на это деньги отдавали без ворчания. Ведь тогда в частных домах нижегородцев жили 570 солдат и 15 офицеров. И их присутствие, конечно, сильно стесняло хозяев.

Два здания казарм были возведены в Кремле по проекту знаменитого нижегородского архитектора Якова Ананьина к 1802 году . Причём на их содержание городская дума каждый год собирала особые деньги .

СОЗЫВ 1798–1800 годов

В эти годы в городской думе председательствовал Иван Михайлович Костромин, купец 3-й гильдии. Его отец, Михаил Андреянович, вышел из крестьян Нижегородского Печёрского монастыря, а, разбогатев, записался в купцы. Именно он предложил гениальному нижегородскому самородку Кулибину изготовить в дар Государыне Екатерине часы в виде утиного яйца, обещая предоставить все необходимые материалы и содержать в течение всего времени работы семью изобретателя. Как известно, чудо-часы царице чрезвычайно понравились. В награду Кулибин получил место механика Академии наук, а Костромин – тысячу рублей и серебряную кружку с портретом императрицы и её дарственной подписью. С этого времени Костромины стали весьма уважаемыми в Нижнем людьми и часто занимали важные должности в городском самоуправлении.

Главным достижением Нижегородской думы этого созыва стал ремонт Лыкова моста. Это сооружение было возведено под руководством воеводы Б.М. Лыкова над глубоким Почаинским оврагом ещё в 1618 году . Лыков мост имел огромное значение для горожан. Кроме Кремля, это был единственный удобный путь из верхней части города на Нижний посад. Со временем, однако, мост обветшал, и в 1799 году его возвели заново.

СОЗЫВ 1801–1804 годов

Председателем Городской думы в ту пору был Городской голова Николай Халезов.

Самой колоритной фигурой среди гласных этого созыва был, безусловно, Василий Баранщиков. Он объехал полмира, написал книгу, а в ХХ веке сам стал героем авантюрного романа . Приключения Баранщикова начались с того, что он, нижегородский купец второй гильдии, в январе 1780 г. с двумя возами кож поехал на ярмарку в Ростов Великий. Там его обманули и ограбили. Страшась возвращаться с пустыми руками домой, где его ждали кредиторы, Василий Баранщиков уехал в Петербург и записался в матросы, чтобы добыть денег. Но в Копенгагене русский моряк попался торговцам «живым товаром». Дальше куда только не кидала его судьба! Был он и солдатом датских колониальных войск, и рабом на островах Карибского моря, и портовым грузчиком в Стамбуле. Служил венецианским купцам и самому турецкому султану в качестве янычара. Но никогда не забывал о родной земле и всё-таки сумел вырваться в Россию. В Нижнем Новгороде, однако, от него потребовали возвращения долгов. Продажа дома не дала всей необходимой суммы, и Нижегородский магистрат отослал его «в казенную работу на соляные варницы в Балахну». Год работы погашал долг на 24 рубля.

Спас Баранщикова нижегородский епископ Дамаскин, человек просвещённый и с большими связями . С его благословения несчастный страдалец поехал не в Балахну, а в Петербург, где встретился с самой императрицей Екатериной II. В столице нижегородский путешественник опубликовал книгу «Нещастные приключения Василья Баранщикова мещанина Нижняго Новагорода в трех частях света: в Америке, Азии и Европе с 1780 по 1787 год», которая в 1787–1793 выдержала 4 издания. Гонорар помог расплатиться с долгами и, вернувшись в Нижний, Баранщиков вновь стал уважаемым человеком. Он записался в портной цех, от которого в 1801 году и был избран в гласные Общей городской думы.

СОЗЫВ 1804–1806 годов

В эти годы в Думе вновь председательствовал Городской голова Иван Алексеевич Брызгалов.

В 1804 г. в выборах гласных Общей думы от настоящих городовых обывателей в последний раз приняли участие дворяне и разночинцы.
Однако их представитель, гласный от Кремлевской части Дмитрий Орлянников, как и все его предшественники, в Думу не явился, сказавшись больным. После этого от дворян отступились. Городское самоуправление окончательно приняло купеческо-мещанский характер. Естественно основное внимание оно уделяло проблемам, волнующим купцов и мещан. Их же больше всего беспокоила незаконная торговля, производимая в Нижнем Новгороде крестьянами окрестных селений, прежде всего Бора и Печерской слободы. Её Городская дума этого созыва и задалась целью пресечь.

Согласно «Жалованной грамоте городам» (Ст.10,11, 12) торговлей и ремеслом в городе мог заниматься только тот, кто записан в здешние мещане и несет все мещанские службы и подати. Нижегородская дума с момента основания зорко следила за соблюдением этого правила. Но крестьяне научились его обходить. Они стали строить шалаши, где вели торговлю хлебом и прочими съестными припасами, не на берегу, принадлежавшем городу, а на льду Оки. А самые ушлые из мужиков приспособились продавать товары и в самом городе. Для этого они договаривались с местными купцами о том, что будут торговать от их имени. Чтобы дать отпор этим нарушениям, Нижегородская дума распорядилась объявить через городового старосту всем купцам и мещанам, чтобы они не допускали ничего подобного. Для наблюдения за порядком гласные постановили в каждом торговом ряду избрать своего старосту, который бы обо всех нарушениях доносил Думе или полиции .

СОЗЫВ 1807–1809 годов

Председателем Городской думы в 1807–1809 гг. был Городской голова Алексей Дмитриевич Бородин. В начале этого периода Россия воевала с Францией. 30 ноября 1806 г. Александр I издал Манифест об образовании «внутреннего временного ополчения или милиции» для обороны отечества от Наполеона . Милиция или «земское войско» была сформирована и в Нижегородской губернии. Её возглавил бывший нижегородский губернатор Белавин . В 1807 г. Нижегородская городская дума приняла участие в комплектовании и оснащении этого ополчения. В ратники «земского войска» записались и нижегородские мещане. Был организован сбор средств на их содержание, по три рубля на каждого ратника .

СОЗЫВ 1810–1812 годов

В Городской думе в это время председательствовал Городской голова П. Каменев. Из гласных самой яркой фигурой был Фёдор Петрович Переплетчиков (1779–1845), человек которому было суждено сыграть выдающуюся роль в истории развития и благоустройства Нижнего Новгорода. Он происходил из купеческой семьи, занимавшейся канатным промыслом, весьма распространённым в Нижнем во времена парусного судоходства. (В ту пору в районе современных улиц Короленко, Новой и Горького стояли многочисленные канатопрядильни). Фёдор Петрович достиг в наследственном деле большого искусства. Переплётчиковские канаты ценились по всей Волге. Но, наибольшую известность Фёдор Петровичу принесло не предпринимательство, а деятельность на ниве городского самоуправления. Он трижды избирался Городским головой и прославился как рачительный хозяйственник и щедрый благотворитель.

На момент избрания гласным Переплетчикову был только 31 год, но он уже пользовался в городе уважением. Недаром ему доверили городскую казну со всей денежной отчетностью . В качестве главного городского финансиста Фёдор Петрович в 1812 г. принял деятельное участие в сборе средств на нужды Народного Ополчения .

Вообще 1812 г. стал серьезным испытанием для Нижегородской городской думы. Из Москвы, на которую надвигались полчища Наполеона, в наш город устремились тысячи беженцев. Сюда же были переведены многие столичные учреждения с их архивами, чиновниками и имуществом. Среди них московские департаменты Сената, Оружейная палата с её несметными сокровищами, почтамт, судебные органы, Московский университет . Здесь же находились раненые, пленные и арестанты. И всю эту массу людей нужно было разместить и обеспечить всем необходимым.

Пример бескорыстной заботы о беженцах показал гласный Городской думы, уже упоминавшийся Ф.П. Переплетчиков. Он всеми силами старался облегчить нужды москвичей. Некоторых из них он приютилв собственном доме .

СОЗЫВ 1813–1815 годов

На трёхлетие 1813–1815 годов нижегородским Головой избирается 3-й гильдии купец Михаил Есырев, происходивший из крестьян Печёрской слободы. В это время на городские средства основываются два начальных училища. Их открытия несколько лет упорно добивался директор Нижегородской гимназии Кужелев, находивший ненормальным, что в гимназию поступают ученики безо всякой подготовки. Дело, однако, долго не двигалось из-за отсутствия подходящих зданий. Наконец в 1813 г. городской староста И.С. Пятов пожертвовал для этого благого начинания собственный дом на Ильинской улице. Это решило проблему, поскольку ещё одно помещение предоставила Губернская гимназия. Поэтому в том же году, Городская дума постановила открыть два начальных училища, с ежегодным ассигнованием по 300 рублей на каждое. Одно училище («Благовещенское») начало работу в помещении Нижегородской губернской гимназии на Благовещенской площади, другое («Ильинское) – в доме, подаренном Пятовым. (Открытие Ильинского училища последовало 12 апреля 1814 года) .

Дума проявила заботу и о благоустройстве Нижнего Новгорода. С 1814 г. назначенные ею сборщики взимали со всех пристающих в Нижнем судов натуральный сбор булыжниками. Тот, у кого камней не было, платил деньги . В результате удалось вымостить «Верхний базар» (или Благовещенскую площадь, ныне – это площадь Минина и Пожарского).

СОЗЫВ 1816–1818 годов

На заседаниях городской думы этого созыва председательствовал Городской голова Фёдор Петрович Переплетчиков. Самым значительным событием указанного времени в жизни города стал перевод в Нижний Новгород знаменитой Макарьевской ярмарки.

Поводом для этого стал страшный пожар 18 августа 1816 г., уничтоживший ярмарочные постройки около Макарьевского монастыря . Сначала правительство хотело их восстановить. Но затем, для большего удобства торгующих, Александр I повелел перенести ярмарку в Нижний Новгород. Однако у перевода всероссийского торжища на новое место нашлись влиятельные противники. Московские и ярославские купцы подали протест в Министерство внутренних дел. Но в МВД его отвергли вследствие представления, сделанного нижегородским губернатором С.А. Быховцом на основании записки, составленной Переплетчиковым .

Переплетчиков являлся убежденным сторонником возобновления Макарьевской ярмарки в Нижнем. Он понимал, какие выгоды это принесёт городу. И не ошибся в расчетах. С 1817 г. Нижний Новгород стал на глазах богатеть, благоустраиваться и расширяться.

Одной из наиболее существенных выгод, связанных с переносом Ярмарки, стало наведение временного моста через Оку. Это чудо инженерной мысли того времени было сооружено по плану знаменитого архитектора и гидротехника А.А. Бетанкура и открыто 10 июля 1817 года .

СОЗЫВ 1819–1821 годов

На заседаниях Городской думы этого созыва сначала председательствовал Городской голова купец 2-й гильдии Ф.П. Щукин. Затем в том же году головой избрали Ивана Комарова. Новый голова пришёлся не по душе одному из гласных – Мамонту Трубникову. Трубников прямо на заседании Думы наговорил Комарову грубостей. За это Дума удалила Трубникова из своего состава. Гласным на его место избрали Ивана Чапарина .

Гласные этого созыва проявили большую заботу о благоустройстве города. Печься об этом заставляла сама жизнь. С переносом Макарьевской ярмарки в Нижний хлынул поток людей и грузов. Естественно встал вопрос о мощении улиц. Дело о строительстве мостовых на трёх самых больших улицах Нижнего Новгорода рассматривалось Городской думой в 1819 году .

Необходимые для этого камни, как мы помним, с 1814 г. брали в качестве налога с пристающих к городской пристани судов. Теперь количество прибывающих судов резко возросло. Соответственно увеличилось и число привезённых булыжников. Для их лучшего хранения городская дума 20 февраля 1819 г. решила арендовать тесовый балаган пробирного мастера Якова Лушникова, находившийся около пристани .

С переносом ярмарки, Нижний Новгород превратился в «карман России». Здесь начали крутиться громадные суммы денег. Причем расчёты часто осуществлялись не наличными, а долговыми обязательствами – векселями. Поэтому насущной необходимостью стало создание банка, который бы производил «учёт векселей», т.е. обналичивал их. В России того времени подобные операции осуществлял только Государственный коммерческий банк, начавший работу в 1818 году. 27 мая 1820 г. Александр I подписал указ об учреждении его временного (оно действовало только на протяжении ярмарочного сезона) нижегородского отделения . Нижегородская городская дума рассмотрела вопрос об открытии его конторы . Гласным предстояло нанять помещение для неё и организовать выборы её директоров. На эту должность город определял самых уважаемых купцов. Дважды её занимал Ф.П. Переплетчиков.

Скопление ярмарочных грузов значительно увеличило пожарную опасность в городе. Это воочию показал страшный пожар, который в мае 1819 г. уничтожил множество амбаров с товарами и 94 жилых двора на Нижнем посаде . Руководивший сооружением комплекса ярмарочных зданий А.А. Бетанкур быстро разработал план застройки выгоревшей части города, и уже летом здесь начались работы. Однако нужно было позаботиться о предотвращении подобных бедствий впредь. В этой связи гласные Городской думы в 1820 г. обсудили вопрос о составлении учредительного комитета по устройству пожарной части. Решено было выбрать в него по 2 депутата от купцов, мещан и цеховых ремесленников . Свои действия комитет «для распределения пожарной повинности» начал в том же 1820 году .

СОЗЫВ 1822–1824 годов

В Городской думе этого созыва председательствовал Городской голова мануфактур-советник И.С. Пятов. Иван Степанович получил
известность как крупный и удачливый предприниматель. Он вёл торговлю железом, имел в Нижнем Новгороде прядильные и кирпичные заводы, 5 каменных и 1 деревянный дом, лавки на улице Рождественской. В 1818 г. Пятов, на личные средства, устроил на песках под Нижегородской ярмаркой железный ряд, за что получил от правительства золотую медаль на голубой ленте. За свои заслуги перед городом и отечеством, активную благотворительную деятельность, Иван Степанович неоднократно поощрялся властями и, наконец, был возведён в дворянское достоинство.

Увы, не все гласные оказались достойны своего председателя. В 1823 г. Дума была вынуждена признать негодным к службе «по нетрезвому поведению» гласного от цеховых ремесленников Петра Смирнова. Впрочем, этот случай говорит и о том, что основной состав Городской думы блюл чистоту своих рядов, а, значит, относился к службе со всей ответственностью. Недаром губернатор А.С. Крюков вынес ему в том же 1823 г. благодарность .

В это время Городская дума продолжала заботиться о мерах противопожарной безопасности. В 1822 г. она, по требованию полиции, решила приобрести для пожарной команды двое дрог с оглоблями и колесами (чтобы возить воду) , а в 1824 г. заказала крестьянину Екатеринбургского уезда Пермской губернии Ф.А. Бердникову «огнегасительные трубы» . Сама пожарная команда разместилась в одном из кремлевских зданий (ныне Кремль, корпус 1-А), к которому в 1822 г. пристроили деревянную каланчу .

В 1822 г. А.А. Бетанкуром было закончено строительство комплекса зданий Нижегородской ярмарки. Всероссийское торжище начало ежегодно притягивать в город более 200 тысяч посетителей. Это поставило вопрос о коренной перестройке города. Новый план развития Нижнего Новгорода был утвержден Александром I лично 28 января 1824 года, во время пребывания его в Нижнем Новгороде .

СОЗЫВ 1825–1827 годов

В 1825–1827 гг. в городской думе председательствовал Городской голова Ф.П. Переплётчиков. Из вопросов рассмотренных гласными этого созыва следует выделить дело о распространении оспопрививания (1825) . Громадный наплыв купцов и покупателей создавал благоприятные условия для заразных болезней. Следовало думать об их профилактике.

СОЗЫВ 1828–1830 годов

Дума этого созыва в 1828 г. въехала в другое помещение – новый дом Общества градского (ныне – ул. Торговая, 18.). Здание было возведено И.Е. Ефимовым в 1824–1826 годах.

В это время в Городской думе председательствовал Городской голова М.С. Климов. При нём центр города стал значительно чище, поскольку еженедельный торг сеном и дровами от стен Кремля был перенесен на окраину города, где возникла Сенная площадь. Это, однако, не спасло от эпидемии холеры, обрушившейся на Нижний Новгород и на пол-России в 1830 году.

Главную заботу по борьбе со страшной болезнью взяли на себя правительство и губернские власти. Городская дума всеми силами им помогала. Гласные и особые люди, выбранные городским обществом, на улицах жгли костры из можжевельника, опрыскивали хлорной водой посуду и мебель в домах заболевших, заботились о судьбе оставшихся сиротами детей .

СОЗЫВ 1831–1833 годов

На заседаниях Городской думы тогда председательствовал Городской голова купец 3-й гильдии П.И. Косарев. При нём Городской думе вновь пришлось участвовать в борьбе с холерой (1831).

Болезнь не щадила ни старых, ни малых. Возможно, именно от этого страшного недуга скончались две дочери Ф.П. Переплетчикова. Он сильно переживал горечь утраты и решил пожертвовать часть своего состояния на помощь бедным. 15 января 1832 г. городская дума рассмотрела письмо Переплетчикова, в котором он передавал в дар городу принадлежащие ему 8 корпусов Никольского рынка с тем, чтобы доходы от сдачи в аренду этих помещений шли неимущим .

Ещё одним значительным даром Переплетчикова городу был завещанный им в пользу Городской думы каменный дом с двумя флигелями и участком земли (ныне – ул. Рождественская, 6). В завещании Федор Петрович указал, что после его кончины доходы с этого дома должны поступать в распоряжение Городского головы в пользу «богоугодных заведений и неимущих Нижнего Новгорода жителей». Согласно воле Переплетчикова Городской голова должен был лично распоряжаться этими деньгами, ни перед кем не отчитываясь, поскольку, как особо подчеркнул Фёдор Петрович в завещании, «на сию должность всегда избираются люди честные, благоразумные и благорасположенные к собратьям», которые не воспользуются этим доходом в свою пользу, а употребят его «на вспомоществование бедным» .

СОЗЫВ 1834–1836 годов

В 1834–1836 гг. в Городской думе вновь председательствовал Ф.П. Переплётчиков, в третий раз исправлявший должность Городского головы. Это трехлетие прошло под знаком двух приездов императора Николая I, вследствие которых Нижний Новгород совершенно преобразился.

Царь уже третий год объезжал русские города и везде давал толчок к строительству дорог и благоустройству. Так произошло и в Нижнем Новгороде. К этому времени стало окончательно ясно, что город не справляется с наплывом грузов и приезжих в летний ярмарочный сезон. Подводы с товарами шли с Муромского и Казанского трактов на Ярмарку через Кремль. Однако ворота Дмитриевской и Ивановской башен оказались для их потока слишком малы, из-за чего возникали многочасовые заторы. К такому количеству возов не были приспособлены и улицы. Они были узки и довольно беспорядочно застроены деревянными домами усадебного типа.

Царь Николай был сведущ в инженерном деле и архитектуре, поэтому все недостатки планировки Нижнего Новгорода сразу бросились ему в глаза. Во время пребывания в Нижнем (10–12 октября 1834 г.) он повелел кардинально перестроить город, дав архитекторам и должностным лицам целый ряд детальных указаний. Получил их и Городской голова.

Фёдор Петрович был призван в кабинет царя. (Николай остановился в доме военного губернатора на Большой Покровской). Перед Государем
лежал старый план города (1824 г.), который по царской воле должен был коренным образом измениться. Император подробно посвятил Переплётчикова и других представителей местной власти в свои замыслы. Важнее всего было сделать съезды для транспорта в обход Кремля. Их направление Николай собственноручно начертил на плане. Всего перечень царских повелений по благоустройству города составил список из 33 пунктов. Император в частности распорядился выкупить все частные дома в Кремле, устроить вдоль его стены бульвар, возвести Верхневолжскую и Нижневолжскую набережные, развести сад по берегу Волги, спрямить улицы, построить новые казармы и ряд других зданий .

Вопрос о возведении казарм на будущей Нижневолжской набережной Николай лично обсуждал с Переплетчиковым. Их сооружение должно было, наконец, избавить горожан от постоя солдат (кремлевские казармы не могли вместить всех военнослужащих гарнизона). Средства на строительство собрала Городская дума, введя особый сбор с «недвижимых имуществ» нижегородцев .

Прочие работы по благоустройству города велись за государственный счет. Для их финансирования 5 января 1836 г. был введен сбор с судов, привозящих товары на Ярмарку. Однако горожанам приходилось нести большие расходы по переносу собственных домов на новые места в связи с перепланировкой улиц. Но и здесь государство пришло им на помощь. В Нижегородский приказ общественного призрения (губернское учреждение, ведавшее «социальной сферой» и, одновременно, имевшее право вести кредитно-финансовую деятельность) был помещен т.н. «Вспомогательный капитал». В 1836 г. городская дума рассмотрела вопрос о займе из него для выдачи в ссуду жителям на постройку домов .

15–17 августа 1836 г. Нижний Новгород вновь посетил Николай I. Он проверил ход работ и дал ещё 54 указания по благоустройству города .

16 августа в главном ярмарочном доме состоялся торжественный приём должностных лиц города и дворянства. Там император особо выделил Городского голову Ф.П. Переплетчикова, обратившихся к нему как к представителю нижегородских купцов, «сограждан знаменитейшего из этого сословия Козьмы Минина» .

Надо сказать, что Николай с глубоким уважением относился к памяти спасителя Москвы и даже захотел узнать, не осталось ли в Нижнем его потомков. Переплетчиков близко к сердцу принял это желание Государя и принялся исследовать родовое древо Минина . Интерес к личности Минина дал толчок к ещё одной благотворительной инициативе Переплетчикова. В 1836 г. Городская дума рассмотрела дело «о сооружении в Нижнем Новгороде дома под названием Мининского для призрения бедных граждан и отставных заслуженных воинов» . Переплетчиков дал на это 1000 рублей личных денег и собрал с других жертвователей ещё 4 500 рублей . Но это начинание реализовалось только через 30 лет.

СОЗЫВ 1837–1839 годов

В это время в Городской думе вновь председательствовал Городской голова М.С. Климов. Тогда в Нижнем, в соответствии с указаниями Николая
I, полным ходом шли строительные работы. Были сооружены Зеленский и Похвалинский съезды (1839), Отделаны Нижневолжская (1838), Верхневолжская и Нижнеокская набережные (1839). Вместо старинного Лыкова моста насыпали земляную дамбу, заключив реку Почайну в каменную трубу внутри неё (1838) .

СОЗЫВ 1840–1842 годов

На заседаниях Городской думы тогда председательствовал Городской голова почётный гражданин С.С. Пятов. Благоустройство Нижнего Новгорода в это время продолжалось.

В 1841 г. завершилась работа над Георгиевским и Казанским съездами. По ним обозы спускались с Благовещенской площади и Казанского тракта на Нижневолжскую набережную, а оттуда следовали к плашкоутному мосту через Оку и далее на Ярмарку.

Между съездами, по откосу предполагалось разбить сад в «английском» стиле – со свободно сбегающими по террасам дорожками, обсаженными деревьями и кустарниками. В 1841 эти работы были в основном закончены, и городская дума рассмотрела дело об отчетности по устройству Волжского сада . Однако посадки деревьев в нём для укрепления откоса продолжались до 1851 года .

Этот сад часто называли «Английским». Там была устроена кондитерская, около которой по воскресеньям и праздничным дням с начала весны и до открытия ярмарки играл оркестр. Главные гуляния здесь бывали 1 мая и в праздник Вознесения Господня .

СОЗЫВ 1843–1845 годов

В 1843–1845 гг. в Городской думе председательствовал почетный гражданин В.И. Галкин.

В 1844 г. Городская дума получила в заведование «Главный верхнебазарный дом». Он был сооружен по инициативе Ф.П. Переплетчикова в 1834–1843 гг. вместо старых деревянных городских торговых мест, лепившихся к Кремлевской стене. Первый этаж здания сдавался внаём под склады и лавки, верх заняли разные учреждения.

СОЗЫВ 1846–1848 годов

В Городской думе вновь председательствовал Городской голова С.С. Пятов. В это время Нижний Новгород развивался по плану 1839 г., утвержденному Николаем I. Одной из его важнейших составляющих было создание Новой (ныне М. Горького) площади, соединенной с Благовещенской площадью Большой Покровской улицей. Однако А.И. Дельвиг (с 1845 г. – начальник работ Нижегородской губернской строительной комиссии) обнаружил, что только два первых здания Большой Покровки занимают места, соответствующие красной линии улицы по плану 1839 года . Дальше дома начинали уклоняться вправо. Нужно было либо ломать их, либо корректировать план, одобренный самим императором.

Городская дума рассмотрела дело об изменении направления Покровской улицы и об устройстве Новой площади в 1846 году . Поскольку приобретение и слом практически всех частных домов Большой Покровки потребовали бы слишком больших расходов, Дельвиг, а также губернские и городские власти склонились к тому, что разумнее исправить план 1839 года. Из Петербурга на это пришло разрешение. В итоге главная улица города сохранила свою застройку.

Вообще роль А.И. Дельвига в благоустройстве Нижнего Новгорода середины XIX в. очень велика. Так, благодаря этому талантливому инженеру, наш город обзавелся водопроводом. Много сделал для устройства водопровода и энергичный тогдашний губернатор М.А. Урусов.

На строительство водопровода были обращены остатки от сумм, собранных горожанами для постройки
казарм. Открыт он был 1 октября 1847 года. В него поступала ключевая вода, с помощью насосов поднимавшаяся в верхнюю часть города, на Благовещенскую площадь, где был устроен фонтан. А уже из фонтана её ведрами черпали горожане для своих нужд.

СОЗЫВ 1849–1851 годов

В это время в думе председательствовал Городской голова Дмитрий Иванович Климов. Его отец, государственный крестьянин Ярославской губернии, в 1819 г. приехал со своей артелью в Нижний Новгород на строительство корпусов только что переведённой сюда Макарьевской ярмарки. Дмитрий Иванович первоначально работал в артели отца, а затем завёл свою, также занимавшуюся строительными и ремонтными работами.

Во всю ширь талантливый предприниматель развернулся, когда началось грандиозное переустройство Нижнего в 30-е годы XIX века. Тогда Климов брал подряды на доставку булыжного камня, земляные работы, обустройство съездов (в том числе и Зеленского). Разбогатев, записался в купцы 1-й гильдии, стал уважаемым в городе человеком.

Знакомство со строительным делом помогло Климову и во время работы в городском самоуправлении. Ведь большие работы по благоустройству Нижнего Новгорода продолжались. Так в 1849 г. Нижегородская дума рассмотрела вопрос об устройстве шоссе по Рождественской улице . (Эта улица заканчивалась у плашкоутного моста через Оку, и по ней шел основной поток возов, ехавших на Ярмарку).

Но не хлебом единым жив человек. В 1850 г. Нижегородская городская дума рассмотрела вопрос об открытии добровольной подписки для оказания помощи «сербской церкви и народу, пострадавшим от мятежных венгров» . (В 1848–1849 гг. венгерские революционеры вели борьбу за отделение от Австрии, сербы же воевали на стороне австрийского императора).

СОЗЫВ 1852–1854 годов

В 1852–1854 гг. в Городской думе председательствовал Городской голова Василий Климентьевич Мичурин. Его родители были крепостными крестьянами костромской помещицы Амалии Адамс. В 1822 году они выкупились на волю и прибыли в Нижний Новгород. На жизнь зарабатывали плотницким ремеслом, брали строительные подряды. Василий Климентьевич, продолжив семейное дело, добился в нём замечательных успехов, став одним из крупнейших в городе подрядчиков. В 1848 году он записался в купцы 1-й гильдии.

Мичурин всегда проявлял большую общественную активность. Щедро жертвовал на больницы и церкви. Особенно много им было сделано для церкви Живоносного источника, где он являлся старостой. Об этом подробно написал краевед XIX века Н.И. Храмцовский в своей книге «Краткий очерк истории и описание Нижнего Новгорода». Кстати, этот первый в истории нашего города краеведческий труд был издан на деньги Мичурина.

Во время Крымской войны городское общество по почину Мичурина сделало несколько крупных пожертвований на нужды фронта. От купечества Нижнего Новгорода были подарены для обоза 2-й бригады Гренадёрской дивизии 200 лошадей (1854). На потребности Нижегородской дружины Государственного ополчения купцы собрали по 2% с объявленного ими капитала, а мещане – по 10 копеек с души. Проходившим через Нижний Новгород воинским командам зимой 1854 г. было роздано до 3 тысяч пар валенок .

СОЗЫВ 1855–1857 годов

В Городской думе вновь председательствовал Городской голова Д.И. Климов. Под его руководством городские власти продолжили помощь войскам, отправлявшимся на фронт Крымской войны. В феврале 1855 г. через Нижний Новгород проходил полк оренбургских казаков по тракту к Москве. Для ночлега его разместили по квартирам. Доблестных уральцев напоили и накормили. В дорогу стараниями Климова и всего купечества каждый воин получил по паре валенок, а купец А.М. Коптев, дополнительно, подарил личному составу по булке и калачу .

Любовь к отечеству нижегородские власти проявили и в 1857 г., когда городская дума рассмотрела дело о сборе добровольных денежных пожертвований на сооружение в Новгороде Великом памятника тысячелетию России .

В это время в Нижнем Новгороде, кроме традиционных предприятий легкой промышленности, начали появляться и металлообрабатывающие и машиностроительные заводы. В 1857 г. городская дума обсудила вопрос об отводе земли на берегу Волги под такое предприятие купцу Колчину, основателю одного из самых известных в будущем нижегородских заведений подобного рода .

СОЗЫВ 1858–1860 годов

В это время в Думе председательствовал Городской голова Ф.С. Пятов. При нём продолжилось благоустройство города. 22 августа 1858 г. Нижегородская дума рассмотрела дело «о строительстве проезжей дороги вдоль берега Волги от перевоза у водоподъемного здания до казарм под кремлевской стеной» . (По этому участку в ярмарочный сезон проезжали тысячи возов с Казанского тракта).

В том же 1858 г. городская дума передала участок земли в пользование пароходного общества «Кавказ и Меркурий» . Теперь гудки пароходов всё чаще нарушали тишину, царившую на волжских просторах. Вскоре в Нижнем появились конторы других ведущих пароходных компаний. Обзаводились пароходами и нижегородские купцы. Нижний Новгород постепенно превращался в Волжскую пароходную столицу.

СОЗЫВ 1861–1863 годов

В 1861–1863 гг. в Городской думе председательствовал Городской голова купец 1-й гильдии М.В. Бурмистров. При нём Нижний Новгород получил «подарок» от губернатора А.Н. Муравьева. В ведение города в 1861 г. была принята высотная часовая башня на Гребешке (архитектор Н.А. Фрелих) . Губернатор распорядился её возвести, чтобы посетители Ярмарки могли узнавать точное время. Однако с другого берега Оки циферблат был плохо виден. Узнать который час было практически невозможно. Губернаторский подарок оказался бесполезным, да ещё и накладным (ведь башню приходилось содержать в порядке и ремонтировать). В 1894–1896 гг. это монументальное сооружение было ликвидировано .

Но, конечно, главным событием в жизни Нижнего Новгорода в начале 1860-х гг. стало создание городского общественного банка. Подобного рода
учреждения в 60-е г. XIX в. были созданы во многих крупных городах, в рамках проводившихся преобразований кредитно-финансовой системы. Толчком к возникновению такого заведения в нашем городе послужил приезд наследника престола, великого князя Николая Александровича (старшего сына Александра II). В честь этого события купец Ф.А. Блинов пожертвовал 25 тысяч рублей на основание в Нижнем Новгороде Николаевского общественного банка.

Дело об открытии в Нижнем Новгороде общественного банка рассматривалось городской думой в 1862 году, но начал он свою работу уже при следующем составе гласных .

СОЗЫВ 1864–1866 годов

В Городской думе вновь председательствовал Городской голова В.К. Мичурин. Новый состав гласных одним из первых рассмотрел вопрос о скорейшем начале работы Николаевского городского общественного банка. Он распахнул свои
двери 9 мая 1864 г. в день памяти святого Николая Чудотворца в здании Общественного (или «Переплетчиковского») дома (Ул. Рождественская, д.6) .

К 25 тысячам пожертвованным Блиновым добавились еще 25 (их в виде трёхгодичного беспроцентного займа выделил почётный гражданин М.Г. Рукавишников) и банк начал свои операции. Он принимал вклады, выдавал ссуды, учитывал векселя. Прибыль шла на городские нужды. А с помощью кредитов, предоставленных банком, был осуществлён ряд крупных городских проектов.

В это время у города появилась первая богадельня – приют для престарелых и немощных. Она была открыта 30 августа 1865 г. и названа Мининской. Так была воплощена давнишняя мечта Переплетчикова. 12 января 1866 г. в богадельне открылось второе отделение, названое «Николаевским» (в память о безвременно ушедшем из жизни царевиче Николае, сыне Александра II). С это времени она называлась Николаевско-Мининской.

СОЗЫВ 1867–1869 годов

В это время в Думе председательствовал Городской голова И.С. Кварталов. При Кварталове в 1867 году была учреждена вторая городская
богадельня, на этот раз женская. Её, в память о спасении Государя Александра II от пули поляка Березовского, стрелявшего в царя в Париже, назвали Александровской. Помещалась она в собственном доме на Варварской улице.

Городские власти в это трехлетие проявили заботу не только о пожилых, но и о молодых женщинах. С 1869 ежегодно 14 ноября город выдавал денежные пособия («приданое») малоимущим девушкам при выходе их замуж. (Пособия по 100 рублей распределялись среди желающих по жребию). Капитал для «бедных невест» был создан на пожертвование нижегородского мещанина Плотникова .

В том же 1869 г. Городское общество в память посещения Нижнего Новгорода новым наследником престола Александром Александровичем (будущий Александр III) и его супругой Марией Федоровной, постановило учредить в честь цесаревны «Мариинское» родовспомогательное заведение на 25 кроватей с отделением для призрения 10 сирот-младенцев до достижения ими десятилетнего возраста .

СОЗЫВ 1870 года

На трехлетие 1870–1872 гг. Городским головой избрали купца 1-й гильдии А.М. Губина. Однако отслужить ему и его товарищам по городской думе пришлось лишь год, поскольку в 1870 г. Александр II издал новое Городовое положение. В жизни городов началась следующая эпоха.

Савельев А.А. Столетие городского самоуправления в Нижнем Новгороде. 1785–1885 // Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в России. – Арзамас, 1995. – C.227. Петров И.В. Нижний Новгород в войну 1812 года // Записки краеведов (сост. Л.И. Шиян, О.А. Рябов). – Нижний Новгород, 2004. – С.13–34. 64 Филатов Н.Ф. Нижний Новгород: Архитектура XIV – начала ХХ в. – С.73.

ЦАНО. Ф.27. Оп.638. Д.2959.

Наумова О. 100 биографий домов Нижнего. – Нижний Новгород, 2007. – С.158.

Ульянова Г.Н. Благотворительность в Российской империи, XIX – начало ХХ века. – М., 2005. – С.376.

Протокол Нижегородской городской думы 9 октября 1879 года // Протоколы Нижегородской городской думы за 1879 год. – Б.м., б.г. – С.15.

Основой административно-территориального деления дореформенной России после преобразований Петра Первого, а впоследствии Екатерины Второй, являлась губерния, в свою очередь делившаяся на уезды. К началу Х1Х века число губерний возросло до 46. Министерская реформа начала века не затронула управления губерниями - институт наместников, как особая форма управления, сохранялся лишь в некоторых местностях России, в основном на национальных окраинах (на Кавказе, в Польском царстве, Финляндии, Прибалтике), также в Западной и Восточной Сибири, Оренбургском крае и, кроме этого, в обеих столицах государства. По мысли законодателя, власть наместника должна была направлена на строгое и точное наблюдение за исполнением законом со стороны всех подчиненных мест и лиц, наместник должен был явиться «оберегателем порядка, ходатаем на пользу общую и государеву, заступником угнетенных, побудителем безгласных дел». На самом деле неопределенность компетенции наместника превращала его в самовластного царька, своим произволом пресекавшего правомерную деятельность сложных и искусно скомбинированных учреждений. Говоря о городском управлении начала Х1Х века, нельзя не отметить усиление роли губернатора во всех сферах управления местной администрации. Ему фактически подчинялись все местные органы разнообразных ведомств - от полицейских до военных.

Теме городского управления были посвящены работы многих отечественных историков как нашего, так и прошлого века.

Крупнейший отечественный историк государственных учреждений Н.П. Ерошкин в своих трудах «Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.)» и «История государственных учреждений дореволюционной России» охарактеризовал работу местной городской администрации, подчеркнув их значительную роль в системе государственных органов управления. Остановившись на их специфических особенностях, автор отметил, что не все функции местных госучреждений выражались в их деятельности. Часть их отмирала в процессе деятельности, некоторые существовали чисто декларативно. Надо также учитывать, что принцип разделения властей, провозглашенный реформами Екатерины Второй, существовал только на бумаге.

Работа русского историка прошлого века Дитятина И. «Городское самоуправление в России» освещает проблемы управления Петербургом, Москвой и другими губернскими городами в период правления Павла 1 и Александра 1. Автор детально исследует городские реформы, проведенные на протяжении первой половины девятнадцатого века, установив, что несмотря на декларируемый принцип выборности городских властей, практически все должности городского аппарата подлежали назначению из центра.

17 января 1799 года был принят Устав Москвы. В принципе, он мало чем отличался от аналогичного городового устава столицы, т.е. Петербурга. Единственным, хотя и определяющим отличием одного от другого было то, что во главе администрации города главным начальством является уже не самостоятельное учреждение, а петербургский департамент. «Таким образом, в сущности, городское управление Москвы теряет не только самостоятельность в смысле потери автономии, но и теряет и характер административной обособленности, становясь в зависимость от петербургского управления».1

Итак, зародыши городского самоуправления и автономии, которое пыталась дать стране Екатерина Вторая, были вытеснены строго бюрократической организацией, введенной реформой Александра 1. Городское управление поручается целому ряду канцелярий, преобладающий состав которых - лица, назначенные правительством.

Во главе городского управления Москвы Устав ставит Комиссию о снабжении резиденции припасами, которая и заключает в себе «главное городское начальство». В подчинении этому «главному начальству» находится так называемое городское управление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений.

Комиссия о снабжении резиденции припасами не даром получает звание главного городского начальства», она является таковым не только в силу факта подчинения ей всех учреждений, ведающих городскими делами, но и в силу того, что «она имеет предметом своих упражнений все то, что только по благоустройству города и благосостоянию жителей его относится может». Она ведает расходами и доходами города, всякого рода сборами и повинностями. Однако, как отмечают даже исследователи прошлого века, самостоятельность комиссии была невелика: «получив по данному вопросу мнение ратгауза, сообразив его с истиною пользою и сделав решительное положение, комиссия должна была отсылать его на личное рассмотрение императора.»2

По городскому Уставу Москвы, городское правление состоит собственно из 3-х отдельных частей, так называемых департаментов, из которых два - чисто сословно-судебные учреждения и только третий - камеральный департамент - в сущности, и есть учреждение, непосредственно администрирующее городскими делами. Все департаменты Комиссии имеют общее собрание по вопросам, касающихся общегородских нужд. В противоположность Комиссии, в состав городского правления Уставом вводится элемент выборности, хотя и в очень ограниченном размере. В состав правления входят: президент, назначаемый властью императора, директор экономии, назначаемый Комиссией о снабжении припасами и утверждаемый императором, и, наконец, шесть бургомистров и десять ратсгеров, одна часть которых выбирается «из достойнейших граждан» городским обществом, а другие назначаются Комиссией, но и те, и другие утверждаются государем.

Городовое правление ведает городским хозяйством только как подчиненный орган: «производя и решая дела на основании государственных узаконений», должен представлять в Комиссию ежедневные отчеты о своих заседаниях. Правление не обладает практически никакой инициативой, которая принадлежит исключительно Комиссии. Подчиненность городового правления не ограничивается одной комиссией: оно подчиняется по всем повелениям и генерал-губернатору.

При городовом правлении состоит страховая контора и « не малое число отдельных должностных лиц, избираемых к делу «гражданским обществом» и в то же время подчиненных полицмейстеру. Они наблюдают за торговлей на рынках, в винных погребах, за убоем скота, за привозом съестных припасов, за приезжающими и отъезжающими.

Вне всякой связи с городовым правлением стоят две конторы: контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Из них первая ведает хлебными запасами города и подчинена одновременно и Комиссии, и управляющему воинским провиантским департаментом, а вторая - казармы и «квартирные дома» (по ним распределялись войска, если нет казарм). Это учреждение подчинено Комиссии, но и генерал-губернатору.

Комиссия о снабжении припасами просуществовала недолго: начав свои преобразования, Александр 1 уничтожил Комиссию и в Петербурге, и в Москве, повелев «главнокомандующему в Москве» графу Салтыкову и Голенищеву-Кутузову - военному губернатору Петербурга «основать лучшее устройство городского в столицах управления, с успешным течением дел, с сохранением личной имущественной безопасности и с меньшими издержками сопряженное». Но фактически до 1821 года ничего не было сделано.

По указу Александра 1, в Петербурге и Москве вводятся Комитеты с обязанностями: «О приведении в известность всех городских расходов и личных повинностей, во-вторых, об управлении в них обывателей». Комитет ведает: городскими повинностями как денежными, так и натуральными, постой и освещение улиц, содержание мостовых, пожарными служащими и т.д. Возможно, Комитет, как и павловская Комиссия, могла облагать налогами граждан.

В 1820 г. в столицах созданы особые комитеты для лучшего устройства доходов - расходов, задачей которых было изыскание средств к уплате столичных и городских долгов. Эти комитеты были организованы из правительственных чиновников представителей общества. В Москве членов Комитета было четыре - двое от дворян, двое от купечества, не считая городского голову. Были восстановлены городские думы, но деятельность их была сильно ограничена комитетами до минимума. Дума обращается в исполнительный орган комитета. Городскому обществу предоставляется право на совещательные собрания из всех полноправных членов общества один раз в три года.

Городская дума состоит из городского головы как ее председателя и гласных от сословий. Городская дума подразделяется на всеобщую и шестигласную. Учреждения и должностные лица, состоящие при городской шестигласной Думе, подчинялись ей.

При Думе состоит торговая депутация - коллегиальное учреждение, имевшее место только в больших торговых городах, торговые смотрители и торговые и рядские старосты - для наблюдения за правильным производством торговли и промыслов).С 1849 года в состав Думы введены смотрители и комиссары, которые осуществляли наблюдение за городской собственностью.

Торговые депутации впервые появляются только в конце 1824 г. Они устанавливаются «дополнительным постановлением об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний», изданном 14 ноября 1824 г. «для столиц, губернских, портовых и больших торговых городов». Члены торговых депутаций избирались из уважаемых купцов, независимо от гильдии. Члены торговых депутаций избирались одновременно с членами городской Думы сроком на три года и состояли в подчинении Думе.

С проведением министерской реформы начала Х1Х века все местные учреждения перешли в подчинение созданных министерств. Так, администрация, тюрьмы, полиция попали в ведение министерства внутренних дел, и основная часть реферата будет начата с обзора исполнительного аппарата местной администрации в Москве.

Согласно регламента Главного магистрата 16 января 1721 г., полиция «споспешествует в правах правосудия, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков... препятствует дороговизне и приносит удовольствие во всем потребном, производит чистоту по улицам и в домах, призирает нищих, бедных, увечных и прочих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим... вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Московская городская Дума и представительные органы власти Москвы

Общие принципы городского общественного управления в России были заложены в годы правления Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (Жалованная грамота городам или Городовое положение 1785 года) впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства. Городское положение 1785 года утверждало широкое представительство в городском общественном управлении – «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.

К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владели недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий; второй - гильдийские купцы; третий - цеховые ремесленники; четвертый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый - именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы) и шестой разряд составляли посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой». Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами – куриями.

Городовое положение 1785 года определяло «город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые интересы и нужды» и вводило определенную систему органов городского самоуправления:

· Общая городская дума;

· Шестигласная дума;

· Градское общество.

Общая городская дума состояла из выборных представителей - гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам - куриям и получали таким образом свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос.

Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.

Наряду с Общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления - Градское общество. Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Таким образом, собрание Градского общества состояло из граждан богатых, не беднее купцов второй гильдии. Члены собрания избирали городского голову, старост и других представителей административно-судебной власти городского самоуправления.

Градское общество имело свою печать и проводило собрания в собственном доме, там же заседали Общая городская дума и Шестигласная дума.

Общая городская дума в Москве была торжественно открыта 15 января 1786 года в присутствии московского губернатора В.П.Лопухина, городского головы С.Д.Ситникова и 78 гласных. После присяги и молебна гласные провели первое заседание, на котором избрали членов Шестигласной думы. В состав Московской общей думы (1786-1789 годы) от шести избирательных курий было избрано: «настоящих городовых обывателей» - 15 гласных; купеческих гильдий - 3 гласных; цехов - 16 представителей; иногородних купцов и иностранных гостей - 28 (соответственно 16 и 12); именитых граждан - 1 и от посадских - 15 гласных.

В Москве Общая городская дума прекратила свое существование в 1798 году. В том году состоялось лишь 3 заседания (последнее 27 мая), на них присутствовало соответственно - 50, 24 и 11 гласных. Официально Московская городская дума была упразднена указом Павла I от 17 января 1799 года. В апреле того же года вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора по представлению Сената. В результате «сугубо бюрократическая организация сменила общественно-автономное обустройство». Однако уже в 1801 году Александр I Манифестом от 2 апреля восстановил действие Городового положения 1785 года и тем самым подтвердил его «непреложность и неприкосновенность».

С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума».

Городское самоуправление в России возникло и стало развиваться во многом не как результат естественной эволюции городских сообществ, но чаще всего как результат реформ, которые проводились «сверху» и которые почти всегда несколько опережали реалии. В силу этих причин в процессе становления городского самоуправления нередко происходил откат назад. Так, новое городовое положение 1846 года, сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает имущественный ценз в отношении пассивного избирательного права и еще более усиливает опеку и контроль со стороны правительства. Действие данного положения первоначально распространялось только на Петербург, и лишь с 1862 года (в измененном виде) - на Москву. В этот период избиратели делятся на пять сословных разрядов: 1) потомственные дворяне, владеющие собственностью в столицах; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, имеющие равные права с личными дворянами и почетными гражданами; 3) купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане; 5) столичные ремесленники и мещане, записанные в цехи. Каждый из этих пяти разрядов избирал из своей среды по 35 гласных в одно из пяти сословных отделений Общей думы. Отделения возглавлялись сословными старшинами, избиравшимися из числа гласных. Городской голова мог быть избран только из числа дворян, почетных граждан или купцов 1-й гильдии, владевших в городе собственностью на сумму не менее 15 тыс. рублей. В качестве исполнительного органа вместо прежней Шестигласной думы была образована Распорядительная дума, возглавлявшаяся городским головой и состоявшая из 10 выборных членов (по 2 гласных от каждого из пяти городских сословий), а также одного члена, назначенного правительством.

Новая крупная реформа городского самоуправления была осуществлена в период царствования Александра II , когда было принято Городовое положение от 16 июня 1870 года. Этот законодательный акт признал независимость городского самоуправления от правительственной опеки. Надзирающие органы, т.е. губернатор и губернская администрация в лице «губернского по городским делам присутствия», имели право контроля лишь за законностью решений Городской думы и управы, и только немногие категории постановлений думы подлежали утверждению государственной администрацией. Городовое положение 1870 года отменяло сословный принцип организации думы, но в отношении избирательного права оно делало очередной попятный шаг. В число избирателей включались только плательщики городских сборов. При этом все они были разделены на три разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второй - средние, в третий - мелкие, так, чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд избирал одну треть гласных думы. Таким образом, самый малочисленный разряд крупных налогоплательщиков избирал столько же гласных, что и многочисленный третий разряд. Смысл подобной системы был очевиден: с одной стороны, к выборам допускался достаточно широкий круг горожан, с другой - крупнейшим плательщикам обеспечивалось решающее влияние в делах самоуправления и тем самым обеспечивалась его политическая благонадежность. Правила о применении Городового положения 1870 года в Москве были утверждены в 1872 году. В том же году состоялись выборы нового состава Московской городской думы в количестве 180 гласных (по 60 гласных от каждого из трех избирательных разрядов). Срок полномочий Думы составлял 4 года. В качестве исполнительного органа вместо Распорядительной думы стала избираться Городская управа, при этом ее членами могли быть избраны не только гласные думы, но и другие лица, имеющие право голоса на городских выборах. Для Москвы число членов Городской управы ограничивалось шестью. Кроме них в состав управы входил городской голова и его товарищ (заместитель).

В период контрреформ Александра III городское самоуправление подверглось ограничениям со всех сторон. Городовое положение, принятое в тот период (11 июня 1892 года), действовало, с небольшими изменениями, вплоть до 1917 года. Оно сохранило основную структуру органов самоуправления - Городскую думу, избираемую на 4 года (в Москве на сей раз она состояла из 160 гласных), и Городскую управу. В отношении избирательных прав горожан данное положение совершило очередной шаг назад: хотя избирательные разряды и отменялись, но сделано это было лишь за их ненадобностью: круг самих избирателей был резко сужен, а позиции крупной буржуазии еще больше усилились. В Москве как столичном городе в их число были включены только физические и юридические лица, владеющие недвижимостью достаточно высокой стоимости (не менее 3000 рублей), а также купцы 1-й гильдии. Тем самым избирательного права лишилась такая категория столичных налогоплательщиков, как квартиронаниматели, причем независимо от стоимости ими арендуемых квартир. Таким образом, почти вся городская интеллигенция не могла принять участия в выборах. Из состава избирателей исключались купцы и домовладельцы иудейского вероисповедания, священнослужители христианских конфессий, владельцы винных лавок и питейных домов, ряд других категорий горожан. В результате число избирателей в Москве сократилось с 20 до 7 тысяч человек, при том что население города в начале 90-х годов XIX века превысило 900 тысяч человек.

Несмотря на столь решительные шаги по обеспечению относительной политической благонадежности городского самоуправления Городовое положение 1892 года устанавливало над ним жесткий надзор и опеку. Все сколько-нибудь важные постановления Городской думы должны были утверждаться губернатором или министром внутренних дел. В эту категорию попадали, в частности, постановления по вопросам о городском бюджете и сверхсметных расходах, о переложении натуральных повинностей в денежные, о муниципализации предприятий, об отчуждении городских имуществ, о займах и поручительствах, о размерах платы за пользование городскими предприятиями, о планировке города. Помимо того, губернатор был вправе приостанавливать исполнение думского постановления, если усмотрит, «что оно не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Приостановленное губернатором постановление передавалось от губернского по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях - до Комитета министров и Государственного совета.

С точки зрения самостоятельности городского самоуправления Москва оказалась в довольно невыгодной ситуации как вторая столица империи, имевшая важное политическое значение и находившаяся под пристальным вниманием центральных властей. В отличие от всех других российских городов в Москве, в соответствии с Городовым положением 1892 года, городской голова назначался императором по представлению министра внутренних дел. Городская дума избирала лишь двух кандидатов на этот пост. В истории московского городского самоуправления был период (1912-1914 годов), когда из-за противостояния Городской думы и центральной власти пост городского головы оставался вакантным.

Члены московской Городской управы, как и в других городах империи, утверждались в должности правительственной администрацией: товарищ Городского головы - министром внутренних дел, остальные члены - губернатором. Все члены Городской управы считались состоящими на государственной службе. Чины им не присваивались, но они пользовались теми же правами, что и чиновники соответствующих классов. Должность члена городской управы по своему рангу была довольно низкой, тем более если принять во внимание обширность и сложность отраслей городского хозяйства, которыми они заведывали в крупных и даже средних городах. В столицах должность члена Городской управы соответствовала VII классу Табели о рангах (надворный советник или подполковник).

Независимо от усиления правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции в Москве, как и в большинстве других российских городов, множились, а находящееся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. В связи с этим возникает настоятельная необходимость привлечения к работе органов самоуправления широкого круга специалистов. Городовым положением 1892 года предусматривалось, что Городская дума вправе назначать таких должностных лиц и создавать исполнительные комиссии, которые подчиняются управе и приступают к работе с разрешения губернатора. К началу 1900-х годов при Городской управе работало несколько комиссий и около тысячи служащих. Развитие исполнительных органов городского самоуправления имело и обратную сторону: как отмечали некоторые исследователи, этот процесс приводил к возникновению антагонизмов между думой и управой, тем более что служебная карьера членов и служащих управы зависела не от думы, а от местной правительственной администрации. После избрания членов управы дума не могла сместить их. Городовым положением, впрочем, предусматривалось проведение перевыборов половины членов управы через каждые два года.

В условиях законодательных и административных ограничений деятельности органов городского самоуправления Москвы успех многих начинаний обеспечивался в первую очередь благодаря энергии и предприимчивости городского головы, гласных и членов управы. Самым ярким и самым эффективным городским головой Москвы был бесспорно Н.А. Алексеев. Именно в период его пребывания на этом посту (1885-1893 годов) были предприняты решительные шаги по благоустройству города, начиная от строительства современных для того времени водопровода и канализации и заканчивая обустройством первых асфальтовых тротуаров и возведением здания Городской думы на Воскресенской площади (ныне пл. Революции).

Февральская революция 1917 года принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. Именно на такой основе прошли в июне 1917 года выборы в Московскую городскую думу, которые принесли успех партии эсеров. В сентябре того же года впервые были организованы выборы районных дум Москвы, на которых большинство голосов получила партия большевиков.

Вскоре после победы Октябрьского вооруженного восстания решением Московского военно-революционного комитета от 5(18) ноября 1917 года городская дума была распущена. Через три дня общее собрание районных дум признало Советскую власть. Управление городским хозяйством было поручено Совету районных дум, а в марте 1918 года - передано Президиуму Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. Так завершился первый, 130-летний период истории городской думы Москвы.

Московский Совет рабочих и красноармейских депутатов был образован 19 марта 1918 года в результате реорганизации Совета рабочих и солдатских депутатов. Первые после Октябрьской революции выборы в Моссовет были проведены в конце марта - начале апреля 1918 года. За все время его деятельности выборы проводились 21 раз. Количественный состав депутатов Моссовета разных созывов колебался в основном от 800 до 1400 человек.

Структура Моссовета была определена на его первом заседании, состоявшемся после выборов весной 1918 года. Высшим органом являлся Пленум Моссовета: он принимал постановления, касающиеся интересов всего населения города (по жилищным, продовольственным вопросам, передвижения населения и др.), утверждал местные налоги и сборы в пользу советской власти; сметы учреждений и предприятий, отчеты об их деятельности. Пленум был высшей кассационной инстанцией. Он обладал правом отмены всех постановлений и распоряжений местных исполнительных органов власти. Пленум избрал Президиум (25 человек) и Исполнительный комитет. В перерывах между Пленумами исполнительную и законодательную власть осуществлял Исполком, роль которого особенно возросла во время гражданской войны и в последующие годы.

Для руководства городским хозяйством были образованы 18 отделов. В них работали члены Президиума и Исполкома. В своей деятельности они руководствовались постановлениями Пленума и Исполкома. Руководители отделов избирались Исполкомом.

В 1921 году было принято «Положение о Советах в Москве и Московской губернии». В соответствии с ним произошло объединение городских и губернских Советов. Московский Совет стал называться Московским губернским (с 1929 года - областным) Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Высшим органом власти стал губернский съезд Советов, собиравшийся два раза в год. Юрисдикция Моссовета распространялась на Москву и Московскую область. Для руководства хозяйством Москвы были избраны Малый Совет и Малый Президиум.

После январских выборов 1922 года при Моссовете были образованы 15 секций, в том числе: здравоохранения, топливная, транспортная, коммунального хозяйства, народного образования, почт и телеграфов и др. Секции были созданы как одна из основных организационных форм контроля за деятельностью отделов Исполкома. 23 марта 1921 года было утверждено Положение о секциях Моссовета.

23 февраля 1931 года по инициативе ЦК ВКП (б) и Московского комитета партии объединенное заседание XI областного съезда Советов Московской области и Пленума Моссовета приняло решение выделить Москву в самостоятельный центр с собственным бюджетом и своим Исполнительным комитетом. Был создан Московский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов. К концу 1932 года аппарат Президиума Моссовета состоял из секретариата, организационного отдела, управления делами, планового отдела, отдела приема и комиссии исполнения. Решением Президиума от 5 мая 1934 года была утверждена новая структура аппарата Президиума, в которую вошли протокольная часть, секретная часть, спецсектор, управление делами (канцелярия, бухгалтерия, хозяйственная часть). Руководство работой этих подразделений возлагалось на секретаря Моссовета.

Конституция СССР 1936 года изменила структуру, порядок образования и деятельность высших и местных органов власти. Была установлена сессионная форма деятельности Советов. Сессии созывались не реже одного раза в месяц. Они избирали председателя, секретаря, которые и руководили работой сессии. Решения на сессии принимались простым большинством голосов депутатов и опубликовывались за подписью председателя и секретаря. Исполнительный комитет избирался Моссоветом как постоянно действующий орган с исполнительными и распорядительными функциями. Существенно изменилось его правовое положение.

В соответствии с Конституцией СССР 1936 года Московский Совет получил новое название - Московский Совет депутатов трудящихся. Пленум, состоявшийся 25-31 марта 1937 года и обсудивший достижения в хозяйственном строительстве и реконструкции Москвы, утвердил секции Моссовета. При Президиуме Моссовета был организован общий отдел, в состав которого вошли сектор информации и сектор наказов. Для подготовки кадров и руководства учебой депутатского состава при председателе Президиума Моссовета был создан сектор кадров.

В целях усиления контроля Моссовета за состоянием отдельных отраслей работы Исполкома, его отделов и управлений, для подготовки к рассмотрению вопросов на сессиях было решено образовать постоянно действующие комиссии Моссовета: бюджетную, школьную, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, культуры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическую, коммунального хозяйства и благоустройства. Во главе комиссии стоял председатель. Каждая комиссия состояла из 9-15 депутатов. Комиссии подготавливали к сессиям Моссовета доклады и предложения. Члены комиссий проводили обследования определенных участков городского хозяйства, контролировали деятельность отделов и управлений Исполкома, оказывали помощь в выявлении недостатков и вносили предложения по их устранению.

Во время Великой Отечественной войны перевыборы в местные Советы не проводились. Депутаты Московского и районных Советов работали с 24 декабря 1939 года по 21 декабря 1947 года. За этот период прошли 23 сессии Московского Совета. Деятельность Совета была подчинена решению вопросов военного времени и послевоенного строительства. Депутаты Моссовета принимали участие в строительстве оборонительных сооружений, заготовке дров и т.д.

В 1947 году 21 декабря состоялись первые послевоенные выборы в местные Советы городов. В Моссовет было избрано 1392 депутата. 23-26 января 1948 года прошла 1-ая сессия II созыва Моссовета, посвященная организационным вопросам, вопросам работы Совета и жилищному строительству в Москве. На ней был утвержден состав 34 управлений и отделов Моссовета.

В 1948 году на сессии Моссовета были утверждены 12 постоянных комиссий Моссовета (в составе 138 депутатов), в том числе бюджетная, школьная, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, культуры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическая, коммунального хозяйства (по благоустройству), газификации, жилищному строительству.

17 декабря 1950 года прошли очередные выборы, на которых жители столицы избирали в Моссовет 1452 депутата. В Моссовете были образованы 14 постоянных комиссий. В каждую комиссию входило до 15 депутатов.

После принятия новой Конституции в октябре 1977 года Московский Совет получил название: Московский городской Совет народных депутатов. Решением X сессии Моссовета 16 созыва от 5 июня 1979 года был утвержден Регламент Московского городского Совета народных депутатов. С внесенными изменениями и дополнениями он был еще раз утвержден решением VI сессии 17 созыва от 12 июня 1981 года. По Регламенту основной организационно-правовой формой деятельности Моссовета, обеспечивающей коллективное обсуждение стоящих перед ним задач и принятие решений по их выполнению, являлись его сессии.

Последние выборы в Моссовет состоялись 4 марта 1990 года. На первой сессии Моссовета в апреле 1990 года было утверждено Временное положение о председателе, его заместителе и Президиуме Моссовета. Этим же положением закреплялось образование секретариата и пресс-центра Моссовета. Председателем Моссовета был избран Г.Х. Попов. Первая сессия утвердила Регламент первой сессии Моссовета 21 созыва, временное Положение о постоянных и временных комиссиях.

С марта 1917 года до июня 1991 года Моссовет и его Исполком возглавляло одно должностное лицо - председатель Моссовета. С июня 1991 года Моссовет - высший представительный орган государственной власти в Москве - возглавил его председатель Н.Н. Гончар. Исполнительную власть в городе стала осуществлять Мэрия Москвы во главе с Мэром Москвы Г.Х. Поповым.

Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года N 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Совета народных депутатов в городе Москве».

Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» определили особый статус города Москвы как города федерального значения, субъекта Российской Федерации, административного центра Московской области, столицы России. Такой правовой статус означает, что Москва обладает широкими полномочиями для самостоятельного решения вопросов развития города, улучшения качества жизни его населения, международного сотрудничества.

Современный период деятельности представительного и законодательного органа власти Москвы, формирующейся системы самоуправления в городе связан с Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 года № 1738 «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области». Указом Президента было рекомендовано Временное положение о системе органов государственной власти города Москвы, определяющее порядок работы городской Думы. Распоряжением Мэра Москвы от 8 декабря 1993 года № 710-РМ «Об обеспечении деятельности Московской городской Думы в соответствии с законодательством Российской Федерации» Думе был рекомендован Регламент в качестве временного (на период проведения поэтапной конституционной реформы) правового акта города Москвы.

Московская городская Дума - высший и единственный постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы - сформирована 12 декабря 1993 года. Численный состав Думы был определен в количестве 35 депутатов, работающих на постоянной основе. Выборы депутатов Думы I – III созывов проходили по 35 одномандатным округам на срок 4 года. Депутаты Думы IV созыва также избирались на 4 года, при этом 15 из них - по одномандатным округам и 20 - по городскому избирательному округу от избирательных объединений. В состав Думы V созыва в 2009 году по городскому избирательному округу от избирательных объединений сроком на 5 лет были избраны 18 депутатов; по одномандатным избирательным округам - 17. Выборы депутатов Думы VI созыва состоялись 14 сентября 2014 года по 45 избирательным округам на пятилетний срок полномочий. В отличие от предыдущих выборов (IV и V созывы), проводимых по смешанной системе, была применена мажоритарная избирательная система. Число депутатов Московской городской Думы увеличилось с 35 до 45. Свои полномочия осуществляют 43 депутата (полномочия депутата А.Е.Клычкова прекращены досрочно с 5 октября 2017 года, А.Б.Милявского - с 10 сентября 2018 года). В Думе VI созыва Председатель Думы, два его заместителя, а также руководители 15 комиссий осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе, остальные депутаты – без отрыва от основной деятельности.

Выражая волю и интересы жителей столицы, в июне 1995 года Дума приняла Устав (Основной Закон) города Москвы. Устав провозглашает: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления». Как основной документ, определяющий правовое положение Москвы, города федерального значения - субъекта Российской Федерации, столицы Российской Федерации, Устав сформулировал основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве, разграничил сферы полномочий и ответственности органов представительной и исполнительной властей, определил принцип территориального устройства Москвы.

В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», других федеральных законов, регулирующих организацию и деятельность органов власти в субъектах Российской Федерации, 13 июля 2001 года Московская городская Дума приняла новую редакцию Устава города Москвы. При работе над новой редакцией Устава была сохранена его концепция и структура. В то же время серьезные изменения были внесены в текст Устава. Наиболее существенным образом были переработаны положения, регулирующие организацию деятельности органов исполнительной власти города и Московской городской Думы. В новую редакцию Устава также были внесены изменения в положения, касающиеся статуса и полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы. В области законодательного процесса основным нововведением стало четкое разграничение вопросов, по которым принимаются законы города Москвы, и вопросов, по которым принимаются постановления Московской городской Думы.

Депутаты постоянно ведут работу по совершенствованию Устава. Введены нормы, касающиеся учреждения в Москве новой должности - Уполномоченного по правам человека. До пяти лет увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Московской городской Думы, в перечень полномочий Думы включены полномочия по назначению выборов Мэра Москвы и голосования по его отзыву. В Устав также внесены изменения, касающиеся бюджетно-финансовой системы, правового регулирования вопросов территориального устройства и территориального управления в городе Москве с учетом изменения границы между городом Москвой и Московской областью.

К исключительной прерогативе Думы относится рассмотрение проекта городского бюджета, проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, утверждение этих бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Законами города Москвы устанавливаются региональные и местные налоги и сборы, порядок предоставления льгот по ним, а также конкретные размеры ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемых субъектам Российской Федерации, федеральным законодательством. Дума устанавливает порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории города Москвы, а также в пределах своих полномочий определяет порядок деятельности органов местного самоуправления. Московская городская Дума утверждает: Генеральный план развития города Москвы, программы социально-экономического развития города Москвы, соглашения об изменении границ города Москвы.

Как представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Московская городская Дума согласовывает в порядке, установленном законом города Москвы, представление на должность Прокурора города Москвы; назначает и освобождает от должности Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителя, аудиторов Контрольно-счетной палаты и в порядке, установленном законом города Москвы, Уполномоченного по правам человека в городе Москве; назначает мировых судей города Москвы в порядке, установленном законами города Москвы, и по представлению Мэра Москвы судей Уставного суда города Москвы. Депутаты заслушивают ежегодные отчеты Мэра Москвы о результатах деятельности Правительства Москвы, в том числе по вопросам, поставленным Московской городской Думой. Для осуществления контрольных функций Московская городская Дума наделена правом выражать недоверие Мэру Москвы и должностным лицам, в назначении которых Московская городская Дума принимала участие, в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством и Уставом города Москвы.

Московская городская Дума как законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, правом избрания своего представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы.

Для эффективной деятельности коллегиального органа власти и управления депутаты в январе 1994 года постановлением Московской городской Думы под № 1 приняли «Регламент Московской городской Думы». Регламент устанавливает правила и процедуры работы Думы, порядок осуществления Думой своих полномочий. По мере накопления опыта появилась необходимость уточнить некоторые нормы правового акта. Новые редакции Регламента принимались Думой 11 февраля 1998 года, 19 июня 2002 года. Депутаты шестого созыва работают по Регламенту, основной текст которого был утвержден постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 320.

Согласно главе 9 Регламента депутаты имеют право образовывать добровольные депутатские объединения - фракции, блоки, клубы, другие объединения на основе свободного волеизъявления. Первые добровольные депутатские объединения созданы депутатами Думы I созыва. В 1996 году зарегистрировалась фракция «Выбор России». Позже фракция «Выбор России» перерегистрировалась как «Объединенные демократы - ДВР» и зарегистрировалась новая фракция «Столица». В Думе II созыва были зарегистрированы депутатская группа «Россия», фракция Московского городского отделения движения «Наш дом - Россия» и перерегистрировалась фракция «ОБЪЕДИНЕННЫЕ ДЕМОКРАТЫ - ДВР». Характерным отличием Думы III созыва было усиление роли фракций в депутатской деятельности. В ноябре 2003 года зарегистрировалась фракция «Единая Россия». В 2004 году образовались еще три фракции: «Новая Москва», «Яблоко - Объединенные демократы», «Родина». Фракция «Новая Москва» в ноябре 2004 года изменила название на «СПС - Новая Москва», а с февраля 2005 года - на «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ». В январе 2005 года зарегистрировалась фракция «Партия ЖИЗНИ - Новая Москва», впоследствии - «Партия ЖИЗНИ». Соответствующими изменениями в Регламенте Думы в 2004 году были закреплены статус фракции, а также права и принципы ее образования: фракция может быть сформирована из депутатов, принадлежащих только к одному избирательному объединению. Депутаты Думы IV созыва создали по принципу партийной принадлежности три фракции: «ЕДИНАЯ РОССИЯ» , «Коммунистическая партия Российской Федерации» и «ЯБЛОКО - ОБЪЕДИНЕННЫЕ ДЕМОКРАТЫ». В Думе созыва 2009-2014 годов были образованы два депутатских объединения: фракция «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и фракция .

В соответствии с Уставом города Москвы фракции обладают правом законодательной инициативы в Думе. В действующей редакции Регламента фракция определяется как постоянное депутатское объединение, сформированное из депутатов (депутата), кандидатуры которых (кандидатура которого) на выборах в Думу были выдвинуты (была выдвинута) избирательным объединением. Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. По решению фракции в ее состав могут входить также депутаты, не являющиеся членами данной либо иной политической партии. Депутаты Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать иные постоянные или временные депутатские объединения. При этом депутат может быть членом только одного постоянного депутатского объединения.

В Думе VI созыва сформированы четыре депутатских объединения: фракция Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» , фракция «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» , фракция «Родина» и депутатское объединение «Моя Москва».

Московская городская Дума продолжает и развивает исторические традиции городского самоуправления и предшествовавших институтов законодательной власти России.

Литература:

Богословский М.М. Москва в 1870-1890-х годах. - В сб.: Московская старина. М.: Правда, 1989.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л.: Госиздат, 1928.

Герье В. О Московской городской думе. / Публикация А.Шаханова. - В сб.: Московский архив, выпуск 1. Мосгорархив, 1996.

Кузовлева О. Управлять Москвой непросто. - В сб.: Московский архив, выпуск 1. Мосгорархив, 1996.

Латышев С., Арсеньев К. Город. //Энцикл. словарь Брокгауза и Ефрона, т. IX . 1893.

Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. М.: Вагриус, 1996.

Михайловский А. Реформа городского самоуправления. М., 1909. Москва. Городское управление. Справочник. М., 1997. Московская власть: городские головы (1782-1997). М., 1997.

Новиков А. Записки о городском самоуправлении. Спб., 1904.

Шрейдер Г. Наше городское общественное управление. Спб., 1902.

Основой административно-территориального деления дореформенной России после преобразований Петра Первого, а впоследствии Екатерины Второй, являлась губерния, в свою очередь делившаяся на уезды. К началу Х1Х века число губерний возросло до 46. Министерская реформа начала века не затронула управления губерниями - институт наместников, как особая форма управления, сохранялся лишь в некоторых местностях России, в основном на национальных окраинах (на Кавказе, в Польском царстве, Финляндии, Прибалтике), также в Западной и Восточной Сибири, Оренбургском крае и, кроме этого, в обеих столицах государства. По мысли законодателя, власть наместника должна была направлена на строгое и точное наблюдение за исполнением законом со стороны всех подчиненных мест и лиц, наместник должен был явиться «оберегателем порядка, ходатаем на пользу общую и государеву, заступником угнетенных, побудителем безгласных дел». На самом деле неопределенность компетенции наместника превращала его в самовластного царька, своим произволом пресекавшего правомерную деятельность сложных и искусно скомбинированных учреждений. Говоря о городском управлении начала Х1Х века, нельзя не отметить усиление роли губернатора во всех сферах управления местной администрации. Ему фактически подчинялись все местные органы разнообразных ведомств - от полицейских до военных.

Теме городского управления были посвящены работы многих отечественных историков как нашего, так и прошлого века.

Крупнейший отечественный историк государственных учреждений Н.П. Ерошкин в своих трудах «Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.)» и «История государственных учреждений дореволюционной России» охарактеризовал работу местной городской администрации, подчеркнув их значительную роль в системе государственных органов управления. Остановившись на их специфических особенностях, автор отметил, что не все функции местных госучреждений выражались в их деятельности. Часть их отмирала в процессе деятельности, некоторые существовали чисто декларативно. Надо также учитывать, что принцип разделения властей, провозглашенный реформами Екатерины Второй, существовал только на бумаге.

Работа русского историка прошлого века Дитятина И. «Городское самоуправление в России» освещает проблемы управления Петербургом, Москвой и другими губернскими городами в период правления Павла 1 и Александра 1. Автор детально исследует городские реформы, проведенные на протяжении первой половины девятнадцатого века, установив, что несмотря на декларируемый принцип выборности городских властей, практически все должности городского аппарата подлежали назначению из центра.

17 января 1799 года был принят Устав Москвы. В принципе, он мало чем отличался от аналогичного городового устава столицы, т.е. Петербурга. Единственным, хотя и определяющим отличием одного от другого было то, что во главе администрации города главным начальством является уже не самостоятельное учреждение, а петербургский департамент. «Таким образом, в сущности, городское управление Москвы теряет не только самостоятельность в смысле потери автономии, но и теряет и характер административной обособленности, становясь в зависимость от петербургского управления».1

Итак, зародыши городского самоуправления и автономии, которое пыталась дать стране Екатерина Вторая, были вытеснены строго бюрократической организацией, введенной реформой Александра 1. Городское управление поручается целому ряду канцелярий, преобладающий состав которых - лица, назначенные правительством.

Во главе городского управления Москвы Устав ставит Комиссию о снабжении резиденции припасами, которая и заключает в себе «главное городское начальство». В подчинении этому «главному начальству» находится так называемое городское управление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений.

Комиссия о снабжении резиденции припасами не даром получает звание главного городского начальства», она является таковым не только в силу факта подчинения ей всех учреждений, ведающих городскими делами, но и в силу того, что «она имеет предметом своих упражнений все то, что только по благоустройству города и благосостоянию жителей его относится может». Она ведает расходами и доходами города, всякого рода сборами и повинностями. Однако, как отмечают даже исследователи прошлого века, самостоятельность комиссии была невелика: «получив по данному вопросу мнение ратгауза, сообразив его с истиною пользою и сделав решительное положение, комиссия должна была отсылать его на личное рассмотрение императора.»2

По городскому Уставу Москвы, городское правление состоит собственно из 3-х отдельных частей, так называемых департаментов, из которых два - чисто сословно-судебные учреждения и только третий - камеральный департамент - в сущности, и есть учреждение, непосредственно администрирующее городскими делами. Все департаменты Комиссии имеют общее собрание по вопросам, касающихся общегородских нужд. В противоположность Комиссии, в состав городского правления Уставом вводится элемент выборности, хотя и в очень ограниченном размере. В состав правления входят: президент, назначаемый властью императора, директор экономии, назначаемый Комиссией о снабжении припасами и утверждаемый императором, и, наконец, шесть бургомистров и десять ратсгеров, одна часть которых выбирается «из достойнейших граждан» городским обществом, а другие назначаются Комиссией, но и те, и другие утверждаются государем.

Городовое правление ведает городским хозяйством только как подчиненный орган: «производя и решая дела на основании государственных узаконений», должен представлять в Комиссию ежедневные отчеты о своих заседаниях. Правление не обладает практически никакой инициативой, которая принадлежит исключительно Комиссии. Подчиненность городового правления не ограничивается одной комиссией: оно подчиняется по всем повелениям и генерал-губернатору.

При городовом правлении состоит страховая контора и « не малое число отдельных должностных лиц, избираемых к делу «гражданским обществом» и в то же время подчиненных полицмейстеру. Они наблюдают за торговлей на рынках, в винных погребах, за убоем скота, за привозом съестных припасов, за приезжающими и отъезжающими.

Вне всякой связи с городовым правлением стоят две конторы: контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Из них первая ведает хлебными запасами города и подчинена одновременно и Комиссии, и управляющему воинским провиантским департаментом, а вторая - казармы и «квартирные дома» (по ним распределялись войска, если нет казарм). Это учреждение подчинено Комиссии, но и генерал-губернатору.

Комиссия о снабжении припасами просуществовала недолго: начав свои преобразования, Александр 1 уничтожил Комиссию и в Петербурге, и в Москве, повелев «главнокомандующему в Москве» графу Салтыкову и Голенищеву-Кутузову - военному губернатору Петербурга «основать лучшее устройство городского в столицах управления, с успешным течением дел, с сохранением личной имущественной безопасности и с меньшими издержками сопряженное». Но фактически до 1821 года ничего не было сделано.

По указу Александра 1, в Петербурге и Москве вводятся Комитеты с обязанностями: «О приведении в известность всех городских расходов и личных повинностей, во-вторых, об управлении в них обывателей». Комитет ведает: городскими повинностями как денежными, так и натуральными, постой и освещение улиц, содержание мостовых, пожарными служащими и т.д. Возможно, Комитет, как и павловская Комиссия, могла облагать налогами граждан.

В 1820 г. в столицах созданы особые комитеты для лучшего устройства доходов - расходов, задачей которых было изыскание средств к уплате столичных и городских долгов. Эти комитеты были организованы из правительственных чиновников представителей общества. В Москве членов Комитета было четыре - двое от дворян, двое от купечества, не считая городского голову. Были восстановлены городские думы, но деятельность их была сильно ограничена комитетами до минимума. Дума обращается в исполнительный орган комитета. Городскому обществу предоставляется право на совещательные собрания из всех полноправных членов общества один раз в три года.

Городская дума состоит из городского головы как ее председателя и гласных от сословий. Городская дума подразделяется на всеобщую и шестигласную. Учреждения и должностные лица, состоящие при городской шестигласной Думе, подчинялись ей.

При Думе состоит торговая депутация - коллегиальное учреждение, имевшее место только в больших торговых городах, торговые смотрители и торговые и рядские старосты - для наблюдения за правильным производством торговли и промыслов).С 1849 года в состав Думы введены смотрители и комиссары, которые осуществляли наблюдение за городской собственностью.

Торговые депутации впервые появляются только в конце 1824 г. Они устанавливаются «дополнительным постановлением об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний», изданном 14 ноября 1824 г. «для столиц, губернских, портовых и больших торговых городов». Члены торговых депутаций избирались из уважаемых купцов, независимо от гильдии. Члены торговых депутаций избирались одновременно с членами городской Думы сроком на три года и состояли в подчинении Думе.

С проведением министерской реформы начала Х1Х века все местные учреждения перешли в подчинение созданных министерств. Так, администрация, тюрьмы, полиция попали в ведение министерства внутренних дел, и основная часть реферата будет начата с обзора исполнительного аппарата местной администрации в Москве.

Согласно регламента Главного магистрата 16 января 1721 г., полиция «споспешествует в правах правосудия, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков… препятствует дороговизне и приносит удовольствие во всем потребном, производит чистоту по улицам и в домах, призирает нищих, бедных, увечных и прочих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим… вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

В ведении местных учреждений Министерства внутренних дел оказались и некоторые административно-хозяйственные меры, чаще всего направленные на то, чтобы своевременными и решительными распоряжениями по продовольственным, строительным, медицинским и другим вопросам предупредить широкое появление недовольства народных масс. Отсюда и официальные термины «полиция хозяйственная», «полиция медицинская» «полиция строительная», знаменующие эту распределительную деятельность административно-полицейских органов.

«Полиция безопасности» в дореформенной России подразделялась на уездную и городскую и никаких губернских органов не имела, поскольку объединяющим органом всей полицейской деятельности был все тот же губернатор, глава губернской администрации.

В городах «охрана тишины и порядка» возлагалась на отдельную от уездной городскую полицию, сохранявшую организационное устройство, данное городам «Уставом благочиния» 8 апреля 1782 г. Столичная полиция возглавлялась обер-полицмейстером (из московских можно отметить П.Н. Каверина (1800-1802), Л.М. Цинского (1833-1845), А.Л. Тимащева (1854-1858), в губернском городе - полицмейстером, а в уездном городе - городничим. Все они вместе с подведомственными им полицейскими учреждениями подчинялись местной администрации - военным генерал-губернаторам и губернаторам. Каждый из руководителей городской полиции имел свою канцелярию. Территориально Москва подразделялась на 3 отделения, отделения - на части, части - на кварталы. В Москве начала 40-х было 3 отделения: 1-е делилось на 6 частей, 2-е - на 5, 3-е - на 6 частей.

В дореформенной Росси не существовало строгого разделения между судом и полицией. На полицию возлагались довольно широкие судебно-следственные функции. В 1811 г. полицейские органы получили право даже судить « в маловажных полицейских винах».

Всеми полицейскими делами столичного города заведовали управы благочиния. Председателем был сам глава полиции города, а в присутствии, кроме приставов гражданских и уголовных дел да выборных от купечества, с 1808 г. входили приставы следственных дел.

Одним из средств идейного воздействия феодальной монархии на народные массы была казенная благотворительность, которая поддерживала веру народа в царские милости. В ведении местных «попечительных о бедных комитетов» находились богадельни и воспитательные заведения. Сеть их была невелика: в ведении Московского попечительного о бедных комитета находилось к 1859 г. 7 богаделен и 2 воспитательных заведения. Президентом местного комитета был глава местной администрации. Председателем созданного в 1818 г. Московского попечительного о бедных комитета был генерал-губернатор (1820-1843 гг.) кн. Д.В. Голицын.3

Местная реформа 1775 года учреждала в каждой губернии приказы общественного призрения, которые по смыслу закона должны были стать учреждениями «навеки льющими благодеяния несчастным и бедствующим, соединяющие суд и лихость воедино». На первый план закон выставлял казенную благотворительность: заведование госпиталями, больницами, сиротскими домами, школами. Однако у этих приказов были и иные задачи: они управляли и некоторыми заведениями полутюремного типа - работными и смирительными домами.

Так, о работном доме в Москве пишет: «Туда присылали молодых ленивцев, праздношатающихся и просящих милостыню. Количество таких лиц было настолько велико, что в 30-е гг. В столице были учреждены «Комитеты для разбора и призренья», возглавляемые генерал-губернаторами.4

Режим такого работного дома был фактически тюремным. Смирительные дома учреждались для ограждения общества «от многих предерзостей, добронравие повреждающих», для охраны «общего благочиния и спокойствия семей».

Еще в 1775 г. правительство выделило для каждого приказа единовременно из доходов губернии по 15 тысяч руб., разрешив отдавать эти деньги в заклад под проценты, разрешалось принимать деньги и от благотворителей. В приказы поступали различные частные суммы до решения судебных дел, а также деньги, вносимые в залог для приращения процентов от откупщиков, арендаторов и т.д. Таким образом, приказы общественного призрения превратились в условиях господства крепостного строя в кредитные учреждения для помещиков. Приказы общественного призрения были единственными банками, находящимися в ведении Министерства внутренних дел.

В столицах при местных администраторах создавались иногда и специфические учреждения. Так, для планировки и застройки Москвы после пожара 1812 г. в 1813 году была создана «Комиссия для строений». Она возглавлялась директором и подчинялась Московскому главнокомандующему (генерал-губернатору). В состав присутствия входили, кроме обычных чинов, архитекторы (О.И. Бове, В.П. Стасов, Ф.И. Жилярди, В.И. Гессе), землемеры и чертежники.

Вспомогательной системой местной дореформенной администрации России, которая оформилась еще в ХУ111 веке, была почтовая система. Почтовый департамент Коллегии иностранных дел выделился и образовал самостоятельное главное почтовое управление во главе с главным почт-директором. Второй инстанцией являлись почтамты в Петербурге. Москве, Малороссии, Казани, Литве, Сибири, Тамбове. Но после реформы Голицына А.Н. в 1827 г. В 1830 г. закон оставил только Московский. Во главе почтамтов стояли почт-директора. Положение установило слишком сложное бюрократическое устройство местного почтового управления: почт-инспектора не полностью управляли почт-конторами, а возглавлявшие последние почтмейстеры подчинялись не только почт-инспекторам, но и почтовому департаменту непосредственно. Сложное устройство имели почтамты: в 1835 г. при Петербургском почтамте появилось постоянное отделение городской почты, в 1840 единая экспедиция разбора и раздачи денег разделилась на три территориальные экспедиции. Одна из них заведовала московскими и замосковскими почтамтами.

Таким образом, управление второй столицей государства в первой половине девятнадцатого века было сложным и многоступенчатым. Городская администрация Москвы состояла как из выборных органов (восстановленная Александром 1 Городская Дума), так и государственных учреждений - местных учреждений столичных министерств. Думские комитеты и бюрократические органы во многом дублировали друг друга. Выборные органы практически не располагали никакой самостоятельностью. Все более или менее важные вопросы городского управления требовали утверждения в столице. К середине века возникла необходимость реформирования городских органов управления, в том числе и во второй столице - Москве.

Список литературы

1Дитятин И. Городское самоуправление в России. Ярославль, 1877, с. 14

2Там же, с. 28

3См. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения. М., 1985, с. 39

4Макушев А. Москва и московская губерния. СПб, 1908, с. 11